Este módulo es un recurso para los catedráticos
Corrupción en compras públicas
Uno de las actividades del Gobierno más propensas a la corrupción son las compras públicas. Las razones para esto incluyen tanto el «volumen de las transacciones y los intereses financieros en juego» como la «complejidad del proceso, la cercana interacción entre los funcionarios públicos y las empresas y la multitud de partes interesadas» (OECD, 2016). En algunos países, abusar del proceso de gasto público «se ha vuelto la puerta hacia la fortuna» (Salisu, 2000). La corrupción en las compras públicas puede ser un problema tanto en países desarrollados como los que están en vías de desarrollo, aunque algunas formas de corrupción son más prevalentes en ciertos países, según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, 2013a). La OECD (2014) recalca que el 57 por ciento de todos los casos de soborno en el extranjero se deben a la corrupción en las compras públicas
La corrupción en las compras públicas toma muchas de las formas mencionadas anteriormente, como el soborno, la malversación o peculado y el abuso de funciones. Discutir este tema en profundidad, por lo tanto, brinda ejemplos concretos de cómo la corrupción se manifiesta en el sector público de maneras que son relevantes en nuestro día a día. La corrupción en las compras públicas merece ser tomada en cuenta porque tiene impactos y causas únicos. La corrupción en las compras públicas puede ocurrir como resultado de conflictos de intereses en donde un funcionario público quiere asegurar, para sí mismo y para otras partes relacionadas, los beneficios que le pertenecen a la sociedad, desviando los requerimientos formales para obtener estos privilegios. Las compras públicas son particularmente susceptibles a la corrupción en forma de colusión para la fijación precios, la permanencia de cárteles y de otras prácticas que desincentivan la competencia y hacen que el Gobierno no obtenga una mejor relación entre calidad y precio en el proceso de adquisición (Williams-Elegbe, 2012). Tras definir las compras públicas y el concepto afín de gestión financiera, se usarán ejemplos de corrupción en las compras públicas para ilustrar las causas, manifestaciones y consecuencias de la corrupción en el sector público, así como la corrupción más ampliamente en la sociedad.
Compras públicas y gestión financiera
Las compras públicas son el proceso por el cual el Gobierno compra los bienes, servicios y obras (construcción) que necesita para funcionar y maximizar el bienestar público. El sistema de compras públicas que se aborda en este módulo es todo el sistema de compras del sector público, incluyendo el presupuesto, gobernanza, auditoría y sistemas de rendición de cuentas. Además de los subsidios y programas sociales, esta es una de las vías principales por donde se invierten las finanzas públicas, y las enormes cantidades de dinero involucradas pueden proporcionar oportunidades para prácticas poco éticas como el fraude y la corrupción.
El proceso de compras públicas comprende cinco etapas, y los riesgos de corrupción ocurren en todas las etapas de lsa compras públicas:
- las actividades de pre-selección como la evaluación de necesidades, diseño de proyecto y planeamiento de licitación pública;
- proceso de licitación, incluyendo el planeamiento de especificaciones técnicas y criterios de selección, publicación del aviso de licitación y presentación de ofertas;
- evaluación de las propuestas, que comprende el proceso de selección de la mejor oferta;
- actividades posteriores a la selección, las cuales incluyen la administración y firma de contratos, enajenación de activos, renegociación de contratos, variación de órdenes, y
- registros y auditoría.
Las compras públicas representan una cantidad significativa del gasto público: la OCED estima que los países gastan un promedio de entre 13 y 20 por ciento de sus PBI en adquisición (Transparencia International, 2014). Las compras públicas a menudo están sujeta a una extensa regulación legal y administrativa, con el propósito de salvaguardar los fondos públicos y usar el dinero de los contribuyentes juiciosamente. El objetivo del proceso de adquisición es obtener los bienes, servicios u obras necesarios al mejor valor posible, y esto a menudo se conoce como « oferta económicamente más ventajosa (OEMV)». Esto incluye la consideración de muchos factores como el precio, calidad, funcionalidad, ciclo de vida y gastos de enajenación, así como los servicios posventa, cuando son relevantes.
El sistema de compras públicas se usa para lograr una serie de metas de gestión pública a través del gasto público. Algunos ejemplos son: fomentar la producción de bienes medioambientalmente sostenibles; involucrar a empresas pequeñas, minorías o grupos desfavorecidos en la actividad económica al reservar una parte de los contratos públicos para personas en los grupos objetivo (Arrowsmith y Kunzlik, 2009), y promover el cumplimiento de los derechos humanos al asegurarse de que las compañías contratadas públicamente los cumplan y de que sus cadenas de suministro estén libres de formas esclavitud moderna (Martin-Ortega y O'Brien, 2019). Las compras públicas también se usan con fines de seguridad militar y nacional. Para una mayor discusión sobre este tema, consulte el Módulo 11 [L1] de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Lucha contra la Corrupción.
El sistema de compras públicas es una parte integral del sistema más grande de la gestión de finanzas públicas (GFP) y su éxito o fracaso depende de la solidez de este último sistema. Como se explica en el sitio web de la Agencia Noruega de Cooperación al Desarrollo (NORAD): «La GFP incluye todos los componentes del proceso de presupuesto de un país -tanto previo (incluyendo el planeamiento estratégico, marco de gasto a mediano plazo, presupuesto anual) como posterior (incluyendo la administración de ingresos, adquisición, control, rendición de cuentas, informes, monitoreo y evaluación, auditorías y supervisión)». Un buen sistema de GFP asegura que el sector público pueda desarrollar su función, mejorar la calidad de los servicios públicos, crear una confianza en el sector público y asegurar el uso eficiente y efectivo de los fondos públicos. Una buena GFP también asegura la competencia justa y transparente y evita la colusión y la influencia de los cárteles. Por tanto, establecer un sistema adecuado de GFP es una medida importante para mitigar los riesgos de corrupción en el gasto público.
Impactos de la corrupción en las compras públicas
La corrupción en las compras públicas, en general, conlleva todos los impactos negativos de la corrupción. Tanzi (1998) observa que los costos económicos y sociales negativos de las acciones corruptas, en términos de recursos desperdiciados, ineficiencia y oportunidades perdidas, son siempre más altos que los beneficios que se podrían obtener mediante tales acciones. Esto reduce por último la confianza del pueblo en el Gobierno y erosiona la integridad pública necesaria para mejorar el bien común (consulte también el Módulo 13 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Integridad y Ética). Por ejemplo, durante la organización de los Juegos de la Mancomunidad de 2010, India pasó por numerosos problemas de adquisición, como la falta de competencia y licitaciones arregladas, que condujeron a demoras significativas y costos más altos por productos de una calidad menor a la esperada (UNODC, 2013b). En el contexto de la adquisición, las investigaciones comisionadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) sugieren que, en la Unión Europea, las pérdidas directas por causa de la corrupción en la compras públicas pueden llegar a un 18 por ciento de los costos del proyecto (PwC, 2013). Aparte de las pérdidas financieras directas y los aumentos en el costo de contratos públicos (Rose-Ackerman y Palifka, 2016), la corrupción en las compras públicas puede causar daños a la ciudadanía y los sectores público y privado en diferentes niveles.
Para minimizar los impactos negativos de la corrupción en las compras públicas, el artículo 9 de Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) requiere que los Estados parte «adopten las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de compras públicas, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, entre otros, para prevenir la corrupción». El artículo 9 también requiere transparencia y rendición de cuentas en la gestión de las finanzas públicas, como en el presupuesto, informes sobre gastos e ingresos del Gobierno, auditoría y gestión de riesgos.
Causas de la corrupción en las compras públicas
En general, todos los factores que causan la corrupción en el sector público también se aplican al área de compras. Sin embargo, las compras públicas son susceptibles a la corrupción por algunas razones específicas:
La primera son las potenciales grandes sumas de dinero involucradas en los contratos de gran volumen. De acuerdo con Ferguson (2018), los proyectos de compras públicas representan hasta un 50 por ciento del gasto público anual en el mundo. Algunas de las maniobras de corrupción más frecuentes ocurren en este sector. La Operación Lava Jato (el caso Odebrecht) fue descrito por el Departamento de Justicia de los Estados Unidos como « el caso extranjero de soborno más grande de la historia. Este caso implicó a funcionarios de más de doce países y condujo al enjuiciamiento y condena de numerosos funcionarios de empresas (Lessa, 2017). Otro ejemplo es el caso Alstom, donde el director de la firma de ingeniería francesa Alstom fue condenado por conspiración por sobornar a funcionarios públicos para asegurar un contrato.
En segundo lugar, los departamentos del Gobierno responsables de las contrataciones, también llamados entidades contratantes, son no comerciales por naturaleza. Tienden a enfocarse en proyectos no comerciales y puede que no tengan sistemas preparados para responder al riesgo de la corrupción, inherente en la naturaleza más comercial de los procesos de adquisición. Finalmente, debido a la discreción permitida en el proceso de diseño de los criterios de evaluación, un funcionario público puede ejercer su poder indebidamente para decidir a qué firmas invitar a participar en la licitación, diseñando criterios de evaluación que favorecen a una empresa en particular, o manipulando el proceso para otorgar el contrato a una firma de su preferencia (Soreide, 2002). Un funcionario público también puede dividir un contrato extenso en muchos contratos pequeños para eludir reglas que requieren publicación y transparencia para contratos más extensos (Williams-Elegbe, 2012). Es posible que las firmas privadas intenten no elaborar la documentación requerida para participar en un proceso de adquisición o para cometer fraude (como presentar facturas falsas) cuando tratan con el sector público con la complicidad de funcionarios públicos (OECD, 2016), o para obtener información confidencial sobre la licitación o sobre su competencia (Soreide 2002).
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