Este módulo es un recurso para los catedráticos
Ámbito de aplicación de la normativa nacional sobre armas de fuego
Las normativas para el control de armas de fuego surgen con los intentos de los Estados modernos por establecer un monopolio sobre el uso de la fuerza. El desarrollo de los marcos jurídicos sobre armas de fuego ha sido gradual y, en algunos casos, se ha visto fuertemente influido por las circunstancias históricas y la percepción de las amenazas hacia la sociedad y el individuo. A veces, acontecimientos ocasionales como tiroteos masivos pueden influir aún más en el desarrollo de políticas restrictivas.
Ejemplo de caso: Alemania
La tradición jurídica alemana no prevé el porte de armas como un derecho constitucional. La evolución de las normativas nacionales sobre armas de fuego, estrechamente vinculada a la evolución histórica del país, comenzó con la introducción de un sistema de licencias para la posesión de armas de fuego a través de la Ley de Armas de Fuego y Municiones de 1928. Este paso fue desencadenado por la amplia posesión de armas de fuego en manos privadas como resultado de la Primera Guerra Mundial (Oswald, 1986). Durante el régimen de Hitler se promulgó una serie de regulaciones restrictivas que tenían por objeto de asegurar que los oponentes políticos no contaran con armas de fuego, aunque posteriormente les siguió una Ley de Armas de Fuego más indulgente en 1938 (Oswald, 1986).
Ejemplo de caso: Reino Unido
En Reino Unido, dos incidentes relacionados con armas de fuego tuvieron un impacto importante en la legislación nacional en esta materia. En 1987, Michael Ryan empleó unos fusiles que poseía legalmente para disparar y causar la muerte de dieciséis personas. Años después, en 1996, dieciséis niños de una escuela primaria de Dunblane (Escocia) fueron asesinados por Thomas Hamilton, también con armas de fuego de posesión legal. Como respuesta, tras el primer incidente se introdujo una enmienda de la Ley de Armas de Fuego que prohibía la propiedad de fusiles de alta potencia, mientras que después del tiroteo en Dunblane se adoptó otra enmienda a la misma ley que restringía severamente la posesión privada de armas de fuego (Barnett, 2017).
Ejemplo de caso: Nueva Zelanda
En 2019, Nueva Zelanda fue testigo del tiroteo más mortífero de la historia moderna del país, en el que 50 personas fallecieron y otras 20 resultaron gravemente heridas en dos mezquitas de la ciudad de Christchurch. El atacante transmitió en vivo los tiroteos antes de que fueran retirados de las redes sociales. Seis días después de los ataques, Nueva Zelanda introdujo cambios radicales en su ley de armas de fuego. Se prohibía así la venta de fusiles de asalto y semiautomáticos de estilo militar (MSSA, por sus siglas en inglés) y las piezas que pudiesen ser utilizadas para convertir armas de fuego en MSSA, e introducía un sistema de readquisición de MSSA en todo el país.
Hoy en día, las armas de fuego se regulan a nivel nacional a través de las constituciones y la legislación primaria (es decir, actos jurídicos aprobados por una institución legislativa como un parlamento, una asamblea nacional o un congreso), así como a través de la legislación secundaria. La legislación secundaria, también denominada legislación subsidiaria, adopta la forma de reglamentos, órdenes, normas, instrucciones, estatutos, directrices, etc., que son aprobados por el poder ejecutivo del gobierno y proporcionan detalles sobre cómo implementar la legislación primaria.
El ámbito de aplicación de las normativas nacionales abarca todo el ciclo de vida de las armas de fuego. Regula las actividades relacionadas con su fabricación, marcación, posesión, utilización, transferencia, almacenamiento, destrucción y, en algunos casos, desactivación y reactivación, independientemente de que el país sea o no parte en un instrumento internacional o regional sobre el control de las armas de fuego. También se incluyen disposiciones relativas a las autoridades encargadas de su implementación, tales como las diferentes autoridades que conceden licencias, o aquellas que controlan los procesos de fabricación, posesión o transferencia de las armas de fuego, además de disposiciones que regulan las actividades de actores específicos, incluidas las empresas de seguridad privada y los corredores. El ámbito de aplicación prevé sanciones por incumplimiento de las normas establecidas, plazos para el ejercicio de las actividades autorizadas y requisitos para la implementación de medidas de seguridad específicas para prevenir el robo y la desviación de armas de fuego.
El ámbito de aplicación de la legislación nacional no coincide necesariamente con el de los instrumentos internacionales pertinentes. En la mayoría de los casos, la legislación nacional tiene un ámbito de aplicación mayor, ya que suele referirse a un conjunto más amplio de armas, incluidos los explosivos, con categorías que no se contemplan en los instrumentos internacionales sobre el control de armas. Asimismo, regula requisitos específicos de manera más detallada.
A modo ilustrativo, el Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones (Protocolo sobre Armas de Fuego) que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC), se centra en la dimensión de la justicia penal relativa a la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, así como en los aspectos pertinentes para la prevención, la investigación y el enjuiciamiento de esos delitos. Así pues, el Protocolo guarda silencio sobre otros aspectos que, si bien están vinculados a sus objetivos, no son esenciales para ellos o los Estados Miembros decidieron deliberadamente dejar que las leyes nacionales los definieran, tales como la cuestión de la posesión y la propiedad de armas de fuego por parte de civiles. Lo mismo puede decirse del Tratado sobre el Comercio de Armas, que se centra en la regulación del comercio legal y que deja la opción de decidir sobre a la aplicación de la ley, las sanciones y las medidas de cooperación internacional (que se mencionan, pero no se desarrollan más en el Tratado) a las autoridades nacionales responsables de la toma de decisiones.
A menudo, las disposiciones de los instrumentos internacionales son genéricas o están implícitas en algunos requisitos, dejando a los legisladores nacionales la función de determinar su contenido específico. Un ejemplo de ello es el Artículo 13 del Protocolo sobre las Armas de Fuego, donde se exige a los Estados Partes que adopten medidas preventivas y de seguridad adecuadas en el momento de la fabricación, la importación, la exportación y el tránsito por el territorio, y que aumenten la eficacia de los controles de la importación y la exportación y del tránsito. Entre estas medidas figuran los controles fronterizos y la cooperación policial y aduanera transfronteriza a fin de detectar, prevenir y eliminar el robo, la pérdida o la desviación, así como la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones. No obstante, esta disposición no proporciona más orientación sobre el tipo de medidas que deben aplicarse para obtener el resultado esperado. De manera similar, el Artículo 10 del Protocolo prevé que cada Estado Parte establezca o mantenga un sistema eficaz de licencias o autorizaciones de exportación e importación, pero no prescribe si dicho sistema debe estar incorporado en un solo organismo o si debe llevarse a cabo a través de un mecanismo interinstitucional. Tampoco ofrece orientación sobre los diversos tipos de licencias que pueden expedirse. Estos requisitos se establecen con mayor detalle en las leyes nacionales.
A continuación, figura una lista no exhaustiva de los temas abarcados en las normativas nacionales sobre armas de fuego, acompañados de algunos ejemplos ilustrativos de aplicación nacional que muestran la diversidad de regímenes nacionales de control de las armas de fuego.
Fabricación
La fabricación de armas de fuego está sujeta a la autorización y regulación de las autoridades nacionales competentes. Normalmente, la legislación nacional incluye una disposición general que prohíbe esta actividad y una reglamentación detallada de los actores, así como los requisitos que se deben cumplir para realizar dicha actividad. No todos los países fabrican armas de fuego; los que no lo hacen, importan armas de fuego para sus necesidades públicas y privadas. Cuando existe una industria manufacturera, ésta puede estar en manos del Estado, como parte de su monopolio, o en manos de empresas privadas o semiprivadas. En este segundo caso, estas entidades están sujetas a la autorización o licencia del Estado para fabricar armas de fuego, partes y componentes o municiones.
En Brasil, el Artículo 21 (VI) de la Constitución estipula que el Gobierno federal tiene la facultad de autorizar y supervisar la producción y el comercio de armas. El Artículo 9 del Decreto No. 3.665 establece que las actividades relativas a la fabricación de bienes controlados, incluidas las armas de fuego, deben ser registradas por el Ejército, que emitirá el correspondiente Título de Registro. En Sudáfrica, el Artículo 45 de la Ley de Control de Armas de Fuego especifica que ninguna persona puede fabricar armas de fuego, armas de avancarga o municiones sin una licencia de fabricante. De modo similar, en la Sección 38(1) de la Ley de control de armas de fuego y municiones de Tanzania se especifica que nadie podrá fabricar o ensamblar armas de fuego o municiones, salvo de conformidad con las condiciones del permiso expedido por la Junta Consultiva de Control de Armamentos.
La autorización para fabricar armas de fuego se expide por una autoridad competente una vez que el solicitante cumple los requisitos específicos definidos en la legislación nacional. La fabricación de armas de fuego y municiones sin dicha autorización se considera un delito en la mayoría de los países del mundo. A título ilustrativo, el Artículo 4 de la Ley de armas de fuego y municiones de las Islas Salomón prevé que toda persona será culpable de delito y estará sujeta a una multa de cinco mil dólares o a una pena de prisión de diez años, o a ambas cosas, si fabrica un arma de fuego o munición, salvo que lo haga en un arsenal establecido con la aprobación escrita del Ministro y de conformidad con las condiciones que éste especifique por escrito cada cierto tiempo. Se pueden encontrar disposiciones similares en muchos otros sistemas jurídicos.
Los requisitos para fabricar armas de fuego contienen unos criterios conforme a los cuales la autoridad nacional competente evalúa si el solicitante es apto y/o idóneo para realizar esta actividad. Estos requisitos pueden incluir, por ejemplo, el hecho de no tener condenas previas, tener un conocimiento específico y comprobado de la materia, un límite de edad determinado, ciertas condiciones de seguridad garantizadas en los locales de producción, la disponibilidad de capital suficiente, etc. En Bulgaria, el Artículo 14(1) de la Ley de sobre armas, municiones, explosivos y artículos pirotécnicos prescribe, entre otras cosas, que las personas que deseen producir armas deben tener a su disposición lugares de producción y almacenamiento, propios o alquilados que cumplan los requisitos de protección física, así como personal cualificado, funcionarios de seguridad y especialistas que controlen los movimientos de los artículos producidos.
Las autorizaciones para fabricar armas suelen tener un tiempo de vigencia limitado y se restringen a una serie de artículos permitidos. Al expirar, pueden estar sujetas a renovación cuando se cumplen unas condiciones específicas. Por ejemplo, el Artículo 49 de la Ley de control de armas de fuego de Sudáfrica prevé que el titular de una licencia de fabricante que desee renovarla debe solicitar su renovación, de la manera prescrita, al Registro al menos 90 días antes de la fecha de expiración de la licencia. No se concederá ninguna solicitud a menos que el solicitante demuestre al Registrador que sigue cumpliendo los requisitos de la licencia con arreglo a la Ley.
Durante el tiempo de vigencia de la licencia, el fabricante debe cumplir las normas relativas al mantenimiento del registro, a la marcación de las armas de fuego fabricadas, así como al mantenimiento de los procedimientos de seguridad. En la República Checa, los reglamentos de la Ley de pruebas de armas de fuego y su Reglamento de aplicación No. 335/2004 obligan a los fabricantes a marcar el número de serie, el nombre del modelo, el país de origen y el calibre del arma, y a colocar las marcas en al menos una de las partes principales del arma, mientras que los números de serie deben figurar en el cañón, en el bastidor y en la recámara. Las marcas deben hacerse durante el proceso de producción antes del montaje final. Una vez cumplido este requisito, las armas de fuego pueden presentarse a la Autoridad Checa de Armas y Municiones para su prueba.
Las normativas nacionales también prevén el derecho a supervisar el proceso de producción y a realizar inspecciones periódicas. El objetivo de dichas inspecciones es verificar si el titular de la licencia se adhiere a los requisitos legales que rigen el proceso de fabricación. Estas inspecciones son también una forma de hacer cumplir la normativa nacional sobre armas de fuego. En Sudáfrica, por ejemplo, un funcionario de policía o cualquier persona autorizada por el Registrador puede entrar en cualquier fábrica de armas de fuego o de municiones, o cualquier establecimiento comercial, y realizar las inspecciones necesarias para determinar si se cumplen los requisitos y las condiciones de la legislación nacional (Artículo 109 de la Ley de Control de Armas de Fuego).
La reactivación ilícita y la conversión ilícita de armas de fuego son un fenómeno emergente también previsto en las normativas nacionales sobre la fabricación de armas. El Protocolo sobre armas de fuego incluye una serie de requisitos relativos a la fabricación ilícita y la desactivación de armas de fuego que, debidamente transpuestos e implementados en el ámbito nacional por los legisladores y las autoridades encargadas de formular políticas nacionales, permiten responder de forma más efectiva estas nuevas amenazas, tales como el problema de las armas de fuego convertidas y reactivadas ilícitamente en Europa. De hecho, las investigaciones sobre los atentados terroristas perpetrados en Francia en 2015 revelaron que varias de las armas utilizadas eran armas de fuego convertidas (Candea, 2016). Los vacíos legales en materia de fabricación ilícita de armas y en las normas para su desactivación dentro de la UE y entre los diferentes Estados miembros habían permitido una situación en la que individuos podían comprar legalmente pistolas de gas y de alarma fabricadas en Turquía y después convertirlas fácilmente en armas de fuego funcionales.
Marcación
La legislación nacional impone unos requisitos para asignar una marca distintiva y única a cada arma de fuego. La marcación de las armas de fuego es un requisito fundamental para el rastreo y la investigación de delitos relacionados con armas de fuego, incluido el tráfico de armas de fuego. Estos requisitos incluyen en qué momento en que debe marcarse, qué información debe incluirse y quién debe realizar la marcación. En la legislación se prescriben además otros requisitos técnicos que deben observarse durante el proceso de marcación, tales como el tamaño de las letras o la profundidad de las marcas.
Las armas de fuego se marcan en varios momentos a lo largo de su ciclo de vida. La primera marcación se realiza durante el proceso de fabricación, y en ella se incluyen datos sobre los principales identificadores. En Brasil, por ejemplo, las armas de fuego fabricadas en el país deben llevar la siguiente información: nombre o marca del fabricante; nombre o código del país; calibre; número de serie; y año de fabricación (Artículo 5 de la Ley Ministerial No. 7). Otro tipo de marcación, la denominada marcación de importación, se realiza cuando el arma de fuego sale del país del fabricante y se transfiriere a otro país. La marcación de importación facilita los procesos de rastreo y hace que sean más efectivos. Permite que las autoridades de la justicia penal, al pasar a la fase internacional durante un procedimiento de rastreo, se pueden dirigir directamente a las autoridades del Estado que ha importado el arma de fuego, sin perder tiempo presentando solicitudes al Estado fabricante para averiguar esa información.
Las marcas de importación proporcionan información sobre el país y el año de importación. Algunos países imponen requisitos más estrictos al proceso de marcación de importaciones, exigiendo información adicional en las marcas y ampliando su alcance. En Suiza, la ley establece que a las armas de fuego importadas, así como a sus componentes y accesorios esenciales, se les deben asignar los siguientes identificadores adicionales: el código de país de Suiza en tres letras «CHE»; el número de marcación del armero autorizado que la realizó; y los dos últimos dígitos del año en que se introdujeron los objetos en Suiza (Artículo 31, Ordenanza sobre armas de 2008).
En algunos países, la legislación especifica cuáles son los requisitos técnicos para la marcación de importaciones, incluidos los métodos de marcación y el lugar para las marcas. En Lituania, la marcación de importación puede aplicarse mediante grabado láser, marcación con prensa o estampado por rodillo, el tamaño de las letras en las marcas debe ser de 2–2,5mm, y colocarse en un lugar que no se confunda con el marcado inicial del fabricante (Orden 5-V-753). La obligación de realizar la marcación de importación recae en la entidad que importa las armas de fuego. La marca de importación la aplican organizaciones e importadores autorizados. Las marcas de prueba realizadas por las Casas de Prueba de los países que forman parte del Convenio para el reconocimiento recíproco de punzones de prueba de armas de fuego también cumplen los requisitos de la marcación para la importación, puesto que las Casas de Prueba mantienen registros de los números de serie de las armas de fuego probadas y de la fecha de prueba.
Además de las marcas de fabricación y de importación, se pueden añadir marcas: en el momento de la adquisición por parte de los servicios de seguridad del Estado que indiquen el servicio y la unidad a los que se asigna el arma de fuego; en el momento de la transferencia de las existencias estatales a la utilización civil con carácter permanente; en el momento de la incautación, si el arma de fuego no tiene marcas y será retenida por el Estado; o en el momento de su desactivación.
Mantenimiento del registro
La legislación nacional prevé la obligación de mantener un registro de las armas de fuego, sus piezas y municiones, y esta obligación se impone a varios actores. Los fabricantes deben cumplir con los requisitos de mantenimiento de registros relacionados con la producción y aportar información completa sobre el proceso de producción. Dicha información suele incluir la fecha de fabricación y las cantidades de armas de fuego producidas, así como el número de serie, la marca, el modelo y el calibre, e información sobre la venta de armas de fuego. Los registros deben mantenerse en papel o electrónicamente, y actualizarse periódicamente. Además, los registros deben mantenerse durante un período suficientemente largo para permitir la recuperación y el rastreo de las armas de fuego más antiguas, aunque no existe una norma clara al respecto. Como se ha visto en el Módulo 5, el Protocolo sobre Armas de Fuego y el Tratado sobre el Comercio de Armas exigen a los Estados Partes que mantengan registros durante al menos diez años, mientras que el Instrumento Internacional de Rastreo, de carácter no vinculante, recomienda que los datos se conserven para siempre, sin limitación de tiempo. Los instrumentos regionales tampoco siguen un enfoque unificado. A nivel nacional, el Artículo 23 de la Ley de Armas de Alemania estipula que toda persona que fabrique armas de fuego con fines comerciales deberá mantener un registro de armas en el que se consignen el tipo, la cantidad y el paradero de las mismas. En Bulgaria, la ley establece que los fabricantes deben mantener un registro durante un período de diez años a partir de la fecha de producción de armas de fuego o municiones (Artículo 31(1) de la Ley de armas, municiones, explosivos y artículos pirotécnicos). El registro deberá contener información sobre las cantidades y la fecha de las armas de fuego producidas; información para la identificación de las armas de fuego producidas; nombre y dirección de la persona que ha entregado las piezas o componentes de las armas de fuego en el caso de que el licenciatario solo se dedique a ensamblar las armas de fuego; nombre y dirección de la persona que ha recibido las armas de fuego. Los fabricantes deben compartir esta información con el Ministerio del Interior periódicamente, por ejemplo, cada trimestre, presentando una copia impresa y electrónica de los datos.
Los distribuidores de armas de fuego deben mantener registros similares, y deben conservar información sobre sus existencias de armas de fuego y sobre las transacciones que han realizado. Los clubes de tiro y las empresas de seguridad privada también deberán mantener registros de las armas de fuego que posean.
Asimismo, algunas normativas nacionales especifican que las instituciones que autorizan la propiedad de armas a civiles deben mantener información sobre las licencias emitidas y recopilar datos sobre las armas de fuego en posesión de civiles. El mismo requisito está previsto para las instituciones estatales (ejército, policía, servicios penitenciarios) que deben mantener registros de sus existencias y armas de servicio.
Posesión y tenencia de armas de fuego
El acceso, posesión y uso de las armas de fuego y municiones por parte de los civiles está sujeto a controles gubernamentales en todos los países del mundo. La principal razón es que las armas de fuego pueden causar lesiones y muertes. No obstante, estos controles varían significativamente de unos países a otros. Como se ilustraba en el Módulo 1, las prácticas van desde aquellos países que adoptan una postura muy restrictiva y no permiten que los civiles tengan armas de fuego en absoluto (con pocas excepciones), hasta países en la dirección opuesta que consideran que poseer un arma de fuego es un derecho constitucional. Las leyes y normativas nacionales sobre la posesión y tenencia de armas de fuego suelen centrarse en el control sobre los determinados tipos y características de las armas de fuego a las que pueden acceder los civiles, en la definición de aquellas que la ley prohíbe, en los usos civiles permitidos de las armas de fuego, los usuarios civiles de armas de fuego, la venta comercial de dichas armas, y el uso de armas de fuego de forma general (MOSAIC 3.30).
No todas las armas de fuego se pueden adquirir libremente por los civiles. En muchas jurisdicciones se ha prohibido la adquisición de armas de fuego automáticas y de municiones perforantes. En Rusia, la ley prohíbe la posesión por parte de civiles de los siguientes tipos de armas de fuego: cualquier arma de fuego automática de cañón largo con una capacidad de cargador superior a 10 cartuchos; armas de fuego automáticas diseñadas para imitar otros modelos; cartuchos con balas perforantes de blindaje, etc. (Artículo 6 de la Ley Federal de armas). En el Líbano, la ley prohíbe que los civiles posean armas de cualquier tamaño y calibre destinadas a uso militar, ametralladoras de cualquier tipo, tamaño y calibre, todo tipo de municiones para dichas armas, etc. (Artículo 25 de la Ley de armas y municiones). En España, los particulares no pueden poseer armas de fuego automáticas, las armas de fuego camufladas bajo la forma de otro objeto, ni municiones perforantes de blindaje (Artículo 4 de la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana). La actual Ley de Control de Armas de Fuego (1996) de la República Popular China, por ejemplo, prevé la propiedad individual de armas de fuego únicamente en condiciones excepcionales: solo las personas que ejercen una profesión específica o una actividad regulada, como la protección de la vida silvestre, el tiro deportivo y la caza, están autorizadas a poseer rifles. Por otro lado, no se les permite desplazarse con sus armas de fuego fuera de los terrenos de caza o de pastoreo preestablecidos (Artículos 6, 10 y 12 de la Ley de Control de Armas de Fuego). Por el contrario, las disposiciones constitucionales de México, Guatemala y los Estados Unidos otorgan a sus ciudadanos el derecho a poseer y llevar armas de fuego. El Artículo 10 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos contempla el derecho a la posesión de armas de fuego en los hogares para fines de legítima defensa y seguridad. El Artículo 38 de la Constitución de Guatemala reconoce el derecho a poseer armas de fuego para uso personal no prohibido por la ley en el hogar de una persona, y la Segunda Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América otorga el derecho del pueblo a poseer y portar armas.
Al imponer prohibiciones a algunas categorías específicas de armas de fuego, los legisladores toman en consideración varios factores constitucionales, culturales e históricos. Además, aplican un análisis de riesgo, en el que se basan las categorizaciones de las armas de fuego. El cuadro que figura a continuación sugiere un ejemplo sobre cómo se pueden clasificar las armas de fuego en función del nivel de riesgo identificado.
Tabla 6.1. Ejemplo de categorías de armas de fuego en función del riesgo identificado (MOSAIC 03.30)
Los criterios para determinar a quién se le permite poseer un arma de fuego no están regulados internacionalmente, y esta responsabilidad queda en manos de los regímenes nacionales. Si bien cada Estado tiene el derecho soberano de establecer qué tipos de uso y de usuario son legales bajo su jurisdicción, con el tiempo se han desarrollado una serie de normas generales sobre el uso legítimo de armas de fuego. El Compendio de Módulos sobre Implementación del Control de Armas Pequeñas 03.30 (MOSAIC 03.30) resume los usos legítimos de las armas de fuego en las siguientes categorías: «la caza, el tiro deportivo, la prestación de servicios de seguridad privada, la autoprotección, la colección y otras actividades como la recreación histórica, la investigación histórica, el teatro, la televisión, el cine, el sacrificio humanitario de animales, los eventos deportivos (por ejemplo, pistolas de arranque o cañones)». El Protocolo sobre Armas de Fuego, por su parte, menciona explícitamente la caza, las prácticas de tiro deportivo, pruebas, exposiciones y las reparaciones como fines lícitos verificables para la importación y exportación temporal de armas. En Japón, la ley permite la posesión de armas para una razón específica como la caza, el tiro deportivo o el exterminio de aves y animales dañinos (Artículos 3 y 4, Ley de Control de la Posesión de Armas de Fuego y Espadas). En los Artículos 96-99 de la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana, España exige a los solicitantes que establezcan el motivo de la obtención de un arma de fuego, entre los que se puede incluir la caza, la colección, la legítima defensa, el tiro deportivo o motivos de seguridad. La legislación nacional establece un régimen de licencias de tenencia de armas de fuego e impone condiciones específicas para la obtención de diversas categorías de licencias. Los pasos necesarios para obtener una licencia difieren de un país a otro tanto en la información que se debe proporcionar a las autoridades nacionales como en el número de pasos necesarios para expedir una licencia.
A título ilustrativo, a continuación se muestra una comparación entre los procesos que un individuo debe seguir para comprar un arma de fuego en Estados Unidos (color verde), la India (color amarillo) y el Japón (color rojo), basada en los resultados de un estudio sobre quince países (Carlsen y Chinoy, 2018). El proceso, tal y como se aprecia en la tabla, está simplificado, ya que los 50 estados que conforman Estados Unidos tienen leyes propias para la compra de armas de fuego, y algunas de ellas son más restrictivas.
Tabla 6.1. El proceso para adquirir un arma de fuego en los Estados Unidos, India y Japón, respectivamente, de acuerdo con datos de Carlsen y Chinoy, 2018.
Las normativas nacionales contemplan una serie de criterios que los particulares deben cumplir antes de obtener un arma de fuego. Como se observa en la tabla anterior, el nivel de exigencia varía significativamente de un país a otro. En Tanzania, la ley especifica que una persona debe tener al menos 25 años de edad, obtener un certificado de competencia, ser mentalmente estable y no tener tendencia a la violencia, no sufrir dependencia a ninguna sustancia con efectos tóxicos o estupefacientes, y no tener ninguna condena previa, entre otros requisitos, para poder obtener una licencia de posesión de armas de fuego (Artículo 11(1) de la Ley de control de armas de fuego y municiones). En Noruega, el permiso para comprar un arma de fuego solo puede concederse a personas de confianza con hábitos sobrios que necesiten poseer armas de fuego o que demuestren tener otros motivos razonables para ello, y además, que no se las pueda considerar no aptas por ningún motivo especial (Artículo 7(1) de la Ley nº 1 relativa a las armas de fuego y las municiones). La Ley de armas de fuego de Israel, entre otros requisitos, obliga a las personas a recibir una capacitación específica sobre cómo utilizar el tipo de arma de fuego que solicita poseer (Artículo 5(c) de la Ley de armas de fuego). Asimismo, el Reglamento sobre armas de fuego establece unas formaciones sobre el uso de armas de fuego que es necesario aprobar para poder recibir la licencia. En Nigeria, la Ley de armas de fuego (1990) regula la posesión y el comercio de armas de fuego y municiones. Para aplicar esta ley, el gobierno de Nigeria aprobó legislación subsidiaria en forma de reglamentos sobre las armas de fuego, donde se detalla la duración específica de la licencia de tenencia de armas de fuego, así como el procedimiento para su renovación. Además, el Reglamento sobre las armas de fuego para la aplicación del Artículo 33 de la Ley define, entre otras cosas, la función del Inspector General de Policía en el mantenimiento del registro de armas de fuego y de licencias, así como el proceso de solicitud de varios tipos de armas de fuego.
Las personas jurídicas también pueden solicitar y obtener licencias de posesión de armas de fuego cuando cumplen unos requisitos específicos. Las legislaciones nacionales prevén que las operaciones de las empresas de seguridad privada y los clubes de tiro deben estar regulados, y que deben respetar los regímenes de armas de fuego existentes. En Alemania se reconoce la necesidad de que las empresas de seguridad adquieran, posean y porten armas de fuego, si pueden demostrar de forma creíble que están ejecutan o que van a cumplir contratos de seguridad que exigen armas de fuego para proteger a una persona en peligro o una propiedad en peligro (Artículo 28 de la Ley de armas). En estos casos, la ley especifica que el arma de fuego solo puede portarse mientras se está cumpliendo un contrato específico y la empresa de seguridad ha de tomar las medidas adecuadas para garantizar que el personal de seguridad cumpla con este requisito. En Alemania, el legislador también impone a las empresas de seguridad obligaciones de notificación muy estrictas. Las empresas deben comunicar a las autoridades competentes los nombres del personal de seguridad que tendrá o portará las armas de fuego cuya licencia se encuentra bajo la titularidad de la empresa, de acuerdo con las instrucciones de un contrato de trabajo. Las empresas de seguridad no pueden transferir las armas de fuego y las municiones a su personal hasta que las autoridades competentes hayan dado su consentimiento.
Los clubes de tiro también suelen estar sujetos a autorizaciones y al control estatal. El Ministerio del Interior del Reino Unido ha fijado una serie de criterios estrictos que los clubes de tiro deben cumplir antes de recibir una licencia para operar. El club debe ser un club de tiro deportivo genuino, cuyo número de miembros no descienda de diez en ningún momento, y sus estatutos deben estar bien definidos y por escrito. Debe designar a un miembro para que actúe como oficial de enlace con la Policía para mantener un registro de la asistencia de todos los miembros, junto con los detalles de cada visita y de las armas de fuego que ha utilizado. El club debe informar a la Policía si cualquier titular de un certificado de armas de fuego deja de ser socio por cualquier motivo (Ministerio del Interior, 2012).
La legislación nacional también regula las armas de fuego que se pueden poseer y utilizar en nombre de las instituciones estatales. Dichas normas regulan el régimen de almacenamiento y la gestión de las existencias estatales de armas de fuego y municiones por parte de determinados organismos gubernamentales, así como su uso por parte de los empleados estatales. Las disposiciones relativas a la gestión de las existencias regulan la composición de las mismas, su ubicación, su seguridad física, los procedimientos de registro de las armas de fuego y municiones, la evaluación de riesgos, la determinación de los excedentes y el transporte de las armas de fuego. No se debe subestimar la importancia de una gestión adecuada de las existencias. Como se señalaba en el Módulo 4 donde se trata el mercado ilícito de armas de fuego, el almacenamiento de armas de fuego sin las medidas de seguridad debidas es una fuente atractiva para los delincuentes.
El uso de armas de fuego por parte de instituciones estatales, tales como las fuerzas policiales, está regulado en la legislación primaria y secundaria. Las normativas nacionales pueden prever tanto la obligación de obtener un permiso para usar armas de fuego como la exención de este requisito. En Sudáfrica, un empleado de la Fuerza de Defensa, del Servicio de Policía, del Departamento de Servicio de Policía o de los Servicios Penitenciarios no puede poseer un arma de fuego sin un permiso específico (Artículos 95 y 98, la Ley de Control de Armas de Fuego). Los miembros de la Fuerza de Defensa están exentos de la obligación de tener un permiso para las armas de fuego militares mientras desempeñan funciones oficiales bajo el mando militar (Artículo 98 de la Ley de control de armas de fuego).
Transferencias
La legislación nacional sobre los controles de transferencias regula la importación, la exportación, el tránsito, el transbordo y las actividades de corretaje. La base para su regulación es la expedición de una autorización para llevar a cabo cualquiera de esas actividades, una vez se cumplan una serie de requisitos establecidos en la ley. Esta autorización ha de ser expedida por una autoridad nacional competente, que primero examina la solicitud, reúne más información sobre la petición, en algunos casos consulta con otras instituciones nacionales y, finalmente, toma la decisión de conceder o denegar la autorización. En Alemania, la Oficina Federal de Economía y Control de las Exportaciones es el órgano central que tramita todas las solicitudes de autorización de transferencia de armas de fuego. En Bulgaria, de forma similar, la Comisión Interministerial para el Control de las Exportaciones y No Proliferación de Armas de Destrucción Masiva examina las solicitudes de transferencia de armas de fuego aprovechando los conocimientos especializados de los funcionarios de varias instituciones nacionales.
Muchos Estados también incluyen en su legislación nacional una lista de bienes, donde se incluyen las armas de fuego, que deben estar sujetos a controles de transferencia. Estas listas se revisan y actualizan periódicamente. En Australia, la Lista de Bienes de Defensa y Estratégicos (DSGL, por sus siglas en inglés) proporciona información acerca de todos los bienes sujetos a regulación de transferencias, y ofrece una compilación de bienes militares y comerciales. La Parte 1 de la DSGL abarca los bienes «intrínsecamente letales», así como los bienes de defensa y afines. La Lista 1 de Municiones contiene información sobre los diversos tipos de armas de fuego que están sujetas a control, incluidos los fusiles y las armas combinadas, las armas cortas, las ametralladoras, las metralletas, o los cañones de volea.
Las listas de bienes controlados identifican aquellos bienes para los que los importadores y exportadores están obligados a obtener una autorización de la institución nacional pertinente. Para obtener dicha autorización, han de presentar una solicitud donde proporcionan la información que la legislación nacional requiera. En Estonia, por ejemplo, para obtener una autorización en forma de licencia, el solicitante debe facilitar el nombre, la dirección, el código de identificación personal o la fecha de nacimiento si se trata de una persona física, y/o el código de registro si es una persona jurídica. También se requieren los mismos datos sobre el destinatario de los bienes o servicios y sobre el usuario final de los mismos (Artículo 13 de la Ley de bienes estratégicos). La información sobre el uso final y el usuario final suele estar contenida en un Certificado de Usuario Final, emitido por el Estado importador.
La solicitud de transferencias también debe contener: una descripción del bien o servicio, así como del ámbito y el sitio donde se va a utilizar; el país y el lugar donde se ubican; el país de origen; el país de consignación y el país de destino final de los bienes; los códigos ISO de los países especificados; el código del destino aduanero asignado a los bienes; el trayecto de las mercancías desde el país de procedencia hasta el usuario final; los plazos para la importación, exportación o tránsito de las mercancías o para la prestación del servicio y el tiempo de transferencia del software y la tecnología; la cantidad y el valor de las mercancías; la marcación de las arma y de los componentes esenciales del arma si así lo exige la Ley de armas, etc. (Artículo 13 de la Ley de bienes estratégicos).
Las autoridades nacionales examinan la solicitud y la evalúan en función de los criterios predefinidos. Los Estados Partes en el Tratado sobre el Comercio de Armas deben realizar evaluaciones de riesgo para determinar si los artículos exportados contribuirán a la paz y a la seguridad, o si las socavarán, y si podrían utilizarse para cometer o facilitar una violación grave del derecho internacional humanitario, o para cometer o facilitar una violación grave de las normas internacionales de derechos humanos, cometer o facilitar un acto que constituya un delito en virtud de los convenios o protocolos internacionales relativos al terrorismo de los que el Estado exportador sea parte, o cometer o facilitar un acto que constituya un delito en virtud de los convenios o protocolos internacionales relativos a la delincuencia organizada transnacional de los que el Estado exportador sea parte (Artículo 7 del Tratado sobre el Comercio de Armas). Sobre la base de los resultados de esta evaluación, se concederá una licencia o se denegará la solicitud.
Muchos países exigen que se controle el movimiento de las armas de fuego transferidas después de que se haya expedido la licencia de exportación, prohibiendo su reexportación. Por ejemplo, el Certificado de Usuario Final solicitado por el Ministerio de Comercio, Turismo y Telecomunicaciones de Serbia exige que el importador se comprometa a no desviar, reexportar o transportar las armas de fuego a ninguna otra persona o país sin el permiso escrito de las autoridades competentes de la República de Serbia. Como parte del control posterior al transbordo, el importador también se compromete a confirmar la recepción de las mercancías a petición de las autoridades serbias competentes.
La legislación nacional sobre el control de transferencias también regula las actividades de las personas físicas o jurídicas dedicadas al corretaje. Los corredores prestan servicios relacionados con la importación, la exportación, el tránsito y el transbordo de armas de fuego. Estos servicios pueden incluir «prospección del mercado (identificación de posibles compradores y vendedores); asesoramiento técnico sobre temas como los sistemas de armas, las modalidades de transporte y de financiación, y las características generales de la transacción; aprovisionamiento, es decir, identificar los tipos y las cantidades de armas adecuadas, averiguar los precios y los sistemas de pago, etc.; mediación en las negociaciones; gestión de los planes de financiación para cada transacción; obtención de la documentación necesaria, incluidos los certificados de usuario final y las autorizaciones de importación y exportación; organización del transporte de las armas encargadas» (Small Arms Survey, 2001).
En Albania, el corretaje se define como toda actividad llevada a cabo por una persona física o jurídica que facilite (como intermediario) la realización de transferencias internacionales de bienes destinados a fines militares, incluidas las actividades relacionadas con la financiación y el transporte de envíos, independientemente del origen de esos bienes y del territorio en el que se lleve a cabo dicha actividad (Artículo 2 de la Ley nº 9707). Por lo general, las personas físicas y jurídicas deben registrarse como corredores y los Estados mantienen una base de datos de los corredores registrados. En la mayoría de los casos, la inscripción tiene una duración limitada y está sujeta a renovación. Por ejemplo, en Estonia los servicios de corretaje pueden prestarse durante cinco años después de la inscripción (Artículo 55 de la Ley de productos estratégicos).
Las transferencias realizadas o facilitadas a través de Internet o de la red oscura (Darknet) se utiliza cada vez más para apoyar o facilitar el tráfico ilícito de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones. Este fenómeno, relativamente reciente, requiere que los legisladores y los encargados de formular políticas nacionales revisen y refuercen, entre otras cosas, sus regímenes de control de las armas de fuego y de transferencias.
Normativas sobre la gestión de existencias
Las normativas nacionales también prevén requisitos de seguridad y de protección de las existencias de armas de fuego. Dichas normas suelen estar adoptadas por los servicios nacionales que poseen y utilizan armas de fuego y municiones, y proporcionan directrices sobre las condiciones de almacenamiento, tales como la cantidad de armas de fuego y munición que se puede almacenar de forma segura en un lugar, las medidas de seguridad que se deben aplicar para prevenir robos, la supervisión de las condiciones en las que se guardan las armas de fuego y la munición, o el tiempo de almacenamiento de la munición cuando, tras expirar un período determinado en función del tipo de munición, se debe eliminar y sustituir por munición nueva.
Destrucción y desactivación
La destrucción y desactivación de armas de fuego son métodos de eliminación con los que el ciclo de vida de un arma de fuego llega a su fin. La destrucción hace que las armas de fuego sean «permanentemente inutilizables» y es el método de eliminación por excelencia (MOSAIC, 05:50). La legislación nacional contiene varios requisitos para la destrucción de armas de fuego. En Tanzania, se ha de destruir toda arma de fuego o munición relacionada con un delito, así como toda arma de fuego o munición que se encuentre en cualquier edificio, buque, aeronave o lugar sin un propietario aparente (Artículos 56 y 57, Ley de control de armas de fuego y municiones).
La desactivación de las armas de fuego está regulada a nivel internacional por el Protocolo de las Naciones Unidas sobre las armas de fuego, donde se establecen los principios generales para la desactivación: todas las piezas esenciales del arma de fuego deben quedar permanentemente inutilizadas e incapaces de ser retiradas, sustituidas o modificadas de manera que puedan ser reactivadas de cualquier modo (Artículo 9). En Canadá, la autoridad que administra el Registro de Armas de Fuego ha adoptado la Guía de Desactivación del Registro Canadiense de Armas de Fuego, que debe seguirse durante el proceso de desactivación. Para la desactivación de armas de fuego de calibre menor a 20mm, incluidas las armas de fuego semiautomáticas, automáticas, de fuego selectivo y las armas de fuego convertidas, el proceso consiste en introducir y soldar un perno de acero endurecido en la recámara a través del cañón con el mismo diámetro interior o mayor, y, cuando sea posible, a través del bastidor o del receptor simultáneamente, con el fin de evitar el encasillamiento de la munición. Además, el cañón debe estar soldado al marco o al receptáculo para evitar que se pueda sustituir, y el receptáculo debe estar soldado y cerrado para evitar que se sustituya el cerrojo de cierre.
Tras los atentados terroristas de 2015 en Francia, se comprobó que varias de las armas utilizadas, además de las armas convertidas, eran armas de fuego desactivadas que se habían reactivado de forma ilícita (Candea, 2016). Los responsables políticos de la Unión Europea identificaron una falta de armonización legislativa y la existencia de vacíos legales en la legislación europea que regula la desactivación de armas de fuego. Como respuesta, la Unión Europea aprobó una legislación vinculante, el Reglamento de Ejecución de la Comisión (UE) 2018/337, de 5 de marzo de 2018, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2403, por el que se establecen orientaciones comunes sobre las normas y técnicas de inutilización de las armas de fuego para garantizar que las armas de fuego inutilizadas lo sea irreversiblemente. Este reglamento obliga a los Estados miembros a seguir directrices más estrictas sobre las normas y técnicas de desactivación de las armas de fuego para garantizar se vuelvan irreversiblemente inutilizables. Las nuevas normas también prevén la asignación de una marca distintiva en las armas de fuego desactivadas y regulan la transferencia de armas de fuego desactivadas dentro de la UE.
Sanciones
Las legislaciones nacionales sobre armas de fuego imponen diversas sanciones a las personas físicas y jurídicas cuando se comprueba que no cumplen con los regímenes reguladores de las armas de fuego. Las sanciones pueden ser de carácter administrativo o penal. El proceso administrativo regula la interacción entre las personas privadas y las entidades legales con las instituciones del Estado, en este caso en concreto, con las autoridades responsables de la emisión de los diferentes tipos de licencias relativas a las armas de fuego. Cuando una persona física o jurídica contraviene los procedimientos establecidos, en algunas jurisdicciones esto puede ser definido como una infracción administrativa y la sanción suele ser una multa. El Artículo 76(c) de la Ley de armas de fuego y municiones de la República Checa dispone que una persona física o jurídica está cometiendo un delito administrativo si adquiere o posee un arma de fuego y municiones sin licencia, y dicha infracción puede ser sancionada con una multa de hasta 50.000 coronas checas (unos 2.228 dólares). De conformidad con otras legislaciones nacionales, la posesión de un arma de fuego sin licencia está tipificado como un delito e impone sanciones penales por dicha conducta. Por ejemplo, el Código Penal del Canadá, en la Sección 91(1), tipifica como delito la posesión de un arma de fuego sin ser titular de una licencia y un certificado de registro del arma de fuego, lo que supone una pena de prisión de hasta cinco años.
Instituciones para la aplicación y el cumplimiento de la legislación sobre armas de fuego
Las leyes nacionales sobre armas de fuego también establecen qué las instituciones serán responsables de la aplicación de las normativas sobre armas de fuego y de la ejecución de las sanciones previstas cuando no se cumplen. La designación de esas instituciones sigue el ciclo de vida de las armas de fuego y puede variar de un país a otro, e incluso una actividad puede estar regulada por varias instituciones. En algunas jurisdicciones, los Ministerios de Defensa o Economía se encargan de expedir las autorizaciones para la fabricación de armas de fuego y de supervisar el cumplimiento del régimen normativo por parte de los productores. El control de la seguridad en las instalaciones de producción puede ser una responsabilidad compartida entre los Ministerios de Defensa e Interior. La posesión de armas de fuego por parte de los civiles normalmente está supervisada por los Ministerios del Interior, quienes emiten las licencias de tenencia, uso y portación de armas de fuego. Los Ministerios del Interior también son responsables de la gestión de las existencias y de las armas de fuego de servicio. Los Ministerios de Defensa se encargan de regular las existencias y el uso de armas que pertenecen al ejército.
Las transferencias internacionales de armas de fuego suelen ser competencia de los Ministerios de Economía y Defensa. En muchos países, las autorizaciones de transferencia requieren de un proceso de consulta con otras autoridades nacionales, incluidos los Ministerios de Relaciones Exteriores y Fuerzas de Seguridad. El Ministerio de Relaciones Exteriores también dirige el proceso de adhesión a los instrumentos internacionales y sus respectivas negociaciones, con el apoyo de los Ministerios de Defensa, Interior y Justicia. Los Ministerios de Justicia se encargan de armonizar su ordenamiento penal nacional con las sanciones previstas en la UNTOC y el Protocolo sobre Armas de Fuego. Las obligaciones de mantenimiento de registros están supervisadas por los Ministerios del Interior en el caso de las armas de fuego de posesión civil, y por los Ministerios de Defensa en el caso de las armas pertenecientes al ejército. La destrucción y desactivación de las armas de fuego es también una responsabilidad conjunta de los Ministerios de Defensa y del Interior.
Para coordinar mejor estas funciones a nivel interno y facilitar la interacción con otros países y a nivel internacional, varios países han establecido órganos interinstitucionales. Estos órganos pueden adoptar diferentes formas y disposiciones, y sus funciones pueden variar desde una simple función consultiva hasta un mandato más activo de establecimiento y aplicación de políticas. Muchos instrumentos internacionales y regionales exigen que sus partes designen órganos nacionales de coordinación o de enlace: el Protocolo sobre Armas de Fuego y la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA), exigen que los Estados Partes designen un órgano nacional o un centro de coordinación que actúe como enlace entre ellos y con otros Estados Partes para todas las cuestiones relacionadas con la aplicación de estos instrumentos; el Programa de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras (PoA) y varias convenciones del continente africano también recomiendan o exigen a sus Estados Miembros que establezcan comisiones nacionales (Artículo 24 de la Convención sobre armas pequeñas y ligeras, municiones y otros materiales conexos (CEDEAO), Artículo 17 del Protocolo sobre el control de las armas de fuego, las municiones y otros materiales relacionados en la región de la Comunidad de Desarrollo de África Meridional (Protocolo de la SADC), y los Artículos 27 y 28 de la Convención centroafricana sobre el control de las armas pequeñas y ligeras, sus municiones y todas las piezas y componentes que puedan utilizarse para su fabricación, reparación y montaje (Convención de Kinshasa)). Los Estados miembros de la UE deben establecer centros de coordinación de las armas de fuego. Los términos varían, pero esencialmente las funciones sugeridas para estos órganos de coordinación siguen siendo similares, es decir: garantizar la coherencia, la coordinación y la eficacia entre las diversas instituciones con una función específica dentro de los regímenes nacionales de control de las armas de fuego, y promover y facilitar la cooperación regional e internacional en esta materia.
Colombia, por ejemplo, estableció en 2006 un Comité Nacional de Coordinación para prevenir, combatir y erradicar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos. El Comité está presidido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y tiene entre sus funciones la de desarrollar y supervisar la aplicación de un Plan de Acción Nacional sobre armas pequeñas y ligeras. En África, varios países han establecido Comisiones Nacionales, a menudo directamente bajo la Presidencia, como Burkina Faso y Ghana. Los Estados miembros de la UE han establecido centros de coordinación nacionales, que se reúnen periódicamente en el marco del Grupo Europeo de Expertos en Armas de Fuego (EFE), integrado principalmente por organismos encargados de hacer cumplir la ley, y cuya función es promover y facilitar el intercambio de información y la cooperación en la detección y el combate contra el tráfico ilícito de armas de fuego. En los Balcanes Occidentales se está aplicando un enfoque similar a través del establecimiento de centros de coordinación y del Grupo SEEFEN.
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