Este módulo é um recurso para professores 

 

Tópico Cinco: Avaliação das Alternativas

 

Esta parte final do Módulo visa avaliar as principais vantagens e desvantagens das alternativas à prisão. Primariamente, consideram-se os prós e os contras das medidas alternativas à prisão pré-sentenciais, antes de avaliar a efetividade das sanções cumpridas na comunidade, comparativamente com o uso da pena de prisão. Esta secção final também analisa, brevemente, quais os grupos que mais podem se beneficiar das medidas alternativas à prisão, destacando ainda exemplos práticos de sucesso oriundos de diferentes ordenamentos.  

 

Prós e Contras das medidas alternativas à prisão, nas fases pré-sentenciais

Quais são os prós e os contras? Comparando com a privação da liberdade, os benefícios das estratégias e medidas alternativas à prisão (preventiva) na fase pré-sentencial incluem:

  • A observância dos direitos humanos fundamentais e do direito à presunção da inocência;
  • Evitar o uso excessivo da pena de prisão preventiva;
  • Prevenir e evitar maus-tratos durante a privação da liberdade;
  • Reduzir a sobrelotação prisional;
  • Reduzir os custos relacionados com o processo judicial;
  • Encorajar o acesso a formas de intervenção apropriadas e individualizadas em função do caso concreto;
  • Reduzir o risco de estigmatização, de isolamento social e de exclusão familiar, do grupo de amigos e da comunidade enquanto consequência da prisão preventiva;
  • Proteger os indivíduos, as famílias e a comunidades das consequências debilitantes da prisão (adaptado de Stefani et al., 2014; Comissão Interamericana de Direitos Humanos, 2017b). 

Apesar do que vai dito, as medidas alternativas à prisão preventiva também têm sido criticadas por serem demasiado benevolentes, mal avaliadas, expandindo o controlo social que impende sobre os alegados ofensores, alargando a aplicação do sistema de justiça, e por implicarem custos administrativos e financeiros adicionais para o monitorar dessas medidas (ver, por exemplo: Gottheil, 1979).

 

Efetividade das sanções executadas na comunidade

Considerando as variadas metas e objetivos das sanções executadas na comunidade, e bem assim as diferentes finalidades da punição, pode ser difícil determinar o grau de eficácia de tais sanções. Devem as sanções executadas na comunidade ser avaliadas quanto à questão de saber até que ponto constituem uma medida alternativa à prisão? Deve ser realizada uma análise custo-benefício e comparar o custo financeiro de uma medida executada na comunidade com o custo de uma pena de prisão? Ou deve-se antes avaliar até que ponto são os ofensores reabilitados por medidas alternativas e determinar se os mesmos são ou não condenados pela prática de outros crimes?

É difícil apurar-se até que ponto as sanções executadas na comunidade fornecem uma medida alternativa à prisão. Os dados disponíveis sobre esta matéria à escala global são limitados, mas estudos recentes revelam que a população prisional tem continuado a aumentar, apesar da introdução e aprimoramento de medidas alternativas à prisão. Isso mesmo tem sido mostrado nos países europeus e nos Estados Unidos da América, onde existe uma tendência de “supervisão em massa dos ofensores (mass supervision)”, em paralelo daqueloutra tendência do “encarceramento em massa (mass encarceration)”, sugerindo assim que as sanções na comunidade têm sido vistas como “um complemento à pena principal (pena de prisão), em vez de ser percebida como uma alternativa à prisão”. (Laboratório da Universidade de Colômbia, 2018, p.2; ver também McNeill, 2018a e 2018b; McNeill e Beyens, 2016). 

Tal como referido anteriormente, o entusiasmo pelas sanções na comunidade poderá levar a um problema de alargamento do sistema judicial, por meio do qual tais sanções são aplicadas em paralelo com a, e não em vez da, prisão. Isto tem por efeito o aumento e não a diminuição do número de indivíduos no sistema de justiça penal (para uma discussão crítica sobre o alargamento da rede de controlo, ver Cohen, 1985). Por exemplo, a introdução da multa fiscal (fiscal fine) na Escócia nos anos 80, teve por escopo fazer surgir um mecanismo de diversão processual para reduzir o número de acusações (ver Croall et al., 2012). O Ministério Público escocês pôde assim oferecer aos alegados ofensores a possibilidade de evitar a acusação através do pagamento imediato de uma sanção pecuniária (finantial penalty). Todavia, num estudo sobre a introdução da multa fiscal (fiscal fine) na Escócia dirigido por Duff (1993, p. 491), concluiu-se que muitos dos ofensores multados “previamente teriam os seus casos arquivados por uma decisão “no pro” [pelo não seguimento do processo] ou receberiam uma carta de advertência” e que estaria a ter lugar um “considerável alargamento da rede de controlo”. 

Outro possível problema é o do alargamento da rede de aplicação das medidas de último recurso (back door measures), através do qual as medidas não privativas da liberdade também funcionam como medida de último recurso da própria prisão. Nos Estados Unidos, por exemplo, os ofensores que não cumprem, total ou parcialmente, as condições impostas na decisão de aplicação de sua sanção comunitária são, muitas vezes, encaminhados à prisão sem terem cometido novos crimes (O'Hear, 2017). Do mesmo modo, em vários ordenamentos, os ex-reclusos em liberdade condicional que não conseguem cumprir com as condições de libertação podem ser novamente presos por questões de incumprimento técnico, mesmo que não tenham cometido outros crimes (ver, por exemplo: Padfield, 2005; Appleton, 2010; Prison Reform Trust, 2018; van ZylSmit e Appleton, 2019). Relevantes aqui são as Regras de Tóquio que estipulam "o fracasso de uma medida não privativa de liberdade não deve conduzir automaticamente à imposição de uma medida de prisão" (1990, Regra 14.3). Diferentemente, devem ser feitos esforços para "encontrar uma medida não privativa de liberdade ajustada ao caso concreto", e a prisão só deve ser imposta "se não existirem outras medidas adequadas" (1990, Regra 14.4). 

O desenvolvimento das sentenças na comunidade tem sido muitas vezes justificado com base em argumentos custo-eficácia. Durante muitos anos argumentou-se que as sanções executadas na comunidade são menos onerosas do que a pena de prisão (McNeill, 2013). Contudo, a criação de alternativas à prisão requer claramente um conjunto de novos recursos. Importa ter em consideração que programas de tratamento financiados de modo adequado e bem geridos, têm a capacidade de alcançar resultados positivos, enquanto que os programas mal geridos não a têm (Tonry, 2017). Como foi notado no Manual do UNODC de Princípios Básicos e Práticas Promissoras sobre Alternativas à Prisão  (2007, p.76): "Para implementar sentenças na comunidade e possibilidades de tratamento, é particularmente relevante que as autoridades assegurem boas infraestruturas e que indiquem os recursos necessários, não só para o lançamento respetivo mas também para o seu funcionamento contínuo". Sem financiamento suficiente, a comunidade pode enfrentar elevadas taxas de insucesso, aumentar a vitimização e os custos associados. 

A eficácia das sanções alternativas é, muitas vezes, medida em função da taxa de novas condenações, apesar de se saber que se trata de uma medida de avaliação de baixo alcance. Uma comparação das taxas de novas condenações levada a cabo em 2012, em vários países, revelou, em todos esses países, taxas de novas condenações mais elevadas para aqueles que haviam saído da prisão do que para aqueloutros que cumpriram penas executadas na comunidade, e que, "o compromisso de evitar sempre que possível níveis mais elevados de execução e de punição, ajuda a evitar maior embrenhamento dos indivíduos no sistema, algo que tem o potencial de criar por si uma espécie de profecia de maior envolvimento no sistema” (Centro Escocês para o Crime e Justiça - Scottish Centre for Crime and Justice, 2012, p.43). Além disso, o número de pesquisas que avaliam programas de tratamento específicos aumentou nos últimos anos. Sob o paradigma geral "O que funciona?” (ver McGuire, 1995; 2013), há agora evidência que demonstra que, "em determinadas circunstâncias, muitos programas podem melhorar o capital humano dos ofensores e a redução de reincidência" (Tonry, 2017, p.197). Porém, para compreender porque é que os indivíduos desistem do crime, com quem e em que circunstâncias, é necessário muito mais investigação. Além disso, os investigadores também destacaram a necessidade de ir além de um mero foco de programas de tratamento e avançar no sentido de uma análise da efetividade das diferentes sanções, e ainda do processo de desistência do crime (ver especialmente McNeill et al., 2010; McNeill e Whyte, 2007; McNeill, 2013). 

Para que as alternativas à prisão sejam eficazes na redução da população prisional, os investigadores referiram que é necessário cumprir uma série de requisitos:

  • As alternativas à pena de prisão devem corresponder a uma verdadeira medida de substituição, e não apenas a uma medida complementar ou adicional;
  • As alternativas à prisão devem estar dotadas de infraestruturas financeiras e administrativas e bem assim de staff com formação específica;
  • As alternativas à prisão devem estar num sistema legislativo coerente que inclua a efetiva aplicação da lei, prevenção criminal, segurança pública, sanções e medidas individualizadas e reinserção social dos ofensores;
  • As alternativas à prisão necessitam do apoio não só dos políticos e dos profissionais da justiça criminal, mas também dos juízes, do Ministério Público e do público em geral;
  • As alternativas à prisão devem estar integradas no contexto mais vasto das políticas em matéria social e de saúde, tendo especial atenção à realidade dos ofensores, à sua reintegração social, às vítimas e suas necessidades e direitos (adaptado de De Vos et al., 2014, p.30).
 

Categorias especiais de ofensores

Nos últimos anos, a comunidade internacional concluiu que certas categorias de ofensores podem ser especialmente vulneráveis aos efeitos negativos da prisão, nomeadamente, as crianças, os doentes mentais, os indivíduos que cometem crimes relacionados com drogas e mulheres (ver, por exemplo, As Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça Juvenil (As Regras de Pequim); Os Princípios Orientadores para a Redução da Demanda de Drogas da Assembleia Geral das Nações Unidas; Os Princípios das Nações Unidas para a Proteção de Pessoas com Doenças Mentais; e As Regras das Nações Unidas para o Tratamento de Mulheres Presas e Medidas Não Privativas de Liberdade para Mulheres Infratoras (As Regras de Banguecoque). Aqui consideramos brevemente a questão de saber até que ponto as alternativas à aplicação da pena de prisão podem ser mais eficazes para certas categorias de ofensores. 

Alternativas para as crianças – O Artigo 37 (b) da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (Resolução AG 44/25) deixa claro que: "A detenção, a reclusão ou a prisão de uma criança devem ser efetuadas em conformidade com a lei e apenas como último recurso, e pelo período de tempo mais breve possível". As Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça Juvenil (As Regras de Pequim) (1985), deixam claro como pode ser isto alcançado tendo em conta as diferentes fases processuais do processo penal. Por exemplo: descriminalizar comportamentos que não são considerados criminosos quando cometidos por adultos; afastá-las do sistema de justiça quando tal corresponda ao superior interesse da criança; proporcionar alternativas no contexto comunitário que proporcionem às crianças o tratamento e os serviços adequados às suas necessidades; e conceder o acesso das crianças a medidas de liberdade condicional o mais cedo possível. Caso queira aprofundar o tema relativamente aos recursos necessários para facilitar o acesso das crianças a medidas alternativas, ver o Módulo 13 na Série de Módulos Universitários E4J sobre Prevenção da Criminalidade e Justiça Criminal. 

Alternativas para os doentes mentais – Entre a população prisional há elevadas taxas de reclusos que sofrem de doenças mentais, algumas das quais existem antes mesmo da entrada do estabelecimento prisional, desenvolvendo-se outras durante a reclusão. Nas últimas décadas, tem havido um reconhecimento crescente de que os doentes mentais devem permanecer na sua comunidade, e que o sistema de justiça criminal deve encaminhar as pessoas que padeçam de doença mental para fora do sistema prisional, proporcionando um acompanhamento efetivo e adequado no âmbito do sistema de saúde mental (veja por exemplo: Princípios das Nações Unidas para a Proteção de Pessoas com Doenças Mentais). 

Alternativas para ofensores com transtornos provocados pelo uso de drogas – os indivíduos com problemas decorrentes do uso de drogas representam uma proporção significativa da população prisional em muitos países, sendo que muitas pessoas estão presas por consumirem ou terem em seu poder drogas para consumo individual, ou que praticaram crimes situados ao nível da pequena criminalidade devido ao consumo de drogas. Instrumentos internacionais reconheceram isto mesmo e convocaram os estados para dar uma resposta efetiva aos problemas de saúde pública associados ao uso de drogas, através de uma abordagem mais compreensiva, humana, efetiva e multidisciplinar. Em 2018, foi publicado um importante relatório pelo UNODC e pela Organização Mundial de Saúde – OMS sobre o Tratamento e Cuidados para Pessoas com Transtornos Relacionados com o Uso de Drogas em Contato com o Sistema de Justiça Criminal, que enfatiza que "os transtornos relacionados com o uso de drogas devem ser vistos como problemas de saúde e que devem ser tratados pelo sistema nacional de saúde" (UNODC e OMS, 2018, p.8). O Documento Final da Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 2016, sobre o Problema Mundial das Drogas, recomenda a adoção de "políticas, práticas e diretrizes nacionais relacionadas com drogas que sejam proporcionais", garantindo que as penas aplicadas sejam proporcionais à gravidade dos crimes (Nações Unidas, 2016, p. 16). Nos últimos anos, vários países implementaram medidas alternativas que combinam o tratamento e a reabilitação para enfrentar este problema. As possíveis estratégias incluem: a descriminalização do uso de drogas e estratégias de diversão; a existência ou implementação de tribunais que combinam os recursos para o devido tratamento e reabilitação através de um processo supervisionado por um juiz; o uso da probation ou de outro mecanismo de supervisão para assegurar o acesso e o cumprimento das normas no seio das instalações de tratamento; e alternativas à prisão para a criminalidade leve relacionada com drogas (ver UNODC, 2008; Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas, 2015). 

Alternativas para as mulheres – Embora as mulheres correspondam a uma minoria da população prisional em todo o mundo (7%), as taxas de ocupação das prisões femininas aumentaram drasticamente nos últimos anos, devido, em alguns Estados, em parte à aprovação de leis mais duras em matéria de drogas (Walmsley, 2017b; Reforma Penal Internacional, 2018). Deve ser notado que a maioria das ofensoras que foram presas são “ofensoras primárias ou acusadas de crimes menores e não violentos, não representando qualquer risco para a sociedade” e que provavelmente nem sequer deveriam estar na prisão (UNHRC, 2018, para. 70; ver também UNODC, 2014). Os estudos confirmam que as prisões são instituições de punição e de controlo híper masculinizadas, mal preparadas para atender às necessidades das mulheres presas (ver, por exemplo: Bandypadhyay, 2006). A necessidade de medidas alternativas para as mulheres já foi notada internacionalmente (UNODC, 2014). A Regra 60 das Regras de Banguecoque (2010) determina: 

Serão disponibilizados recursos suficientes para elaborar opções satisfatórias às mulheres infratoras com o intuito de combinar medidas não privativas de liberdade com intervenções que visem responder aos problemas mais comuns que levam as mulheres ao contato com o sistema de justiça criminal. Entre elas, podem-se incluir cursos terapêuticos e orientação para vítimas de violência doméstica e abuso sexual; tratamento adequado para aquelas com transtorno mental; e programas educacionais e de capacitação para melhorar possibilidades de emprego. Tais programas considerarão serviços de atenção às crianças e outros destinados exclusivamente às mulheres. 

Para mais informações sobre as necessidades das mulheres em contacto com o sistema de justiça criminal, ver o Módulo 9 na Série de Módulos Universitários E4J sobre Prevenção ao Criminalidade e Justiça Criminal.

 

Práticas inovadoras

Este tópico final apresenta alguns exemplos de alternativas à aplicação da prisão que visam reduzir o encarceramento e garantir que as sanções e medidas alternativas observam os direitos humanos. Os docentes devem selecionar iniciativas nos seus países e regiões, de modo a apresentar em contexto de sala materiais para a análise de práticas inovadoras.

Exemplo 1: Modelo de diversão de adultos promovido pela polícia na Nova Zelândia

O modelo de diversão de adultos da Nova Zelândia "permite que os casos dos ofensores primários sejam analisados fora do sistema judicial e evita que haja um registo criminal, ao mesmo tempo que o ofensor assume responsabilidade pela prática do crime " (Manual de Direito na Comunidade, 2018). Os principais objetivos do modelo em questão são: dar resposta ao comportamento que esteve na base da ofensa; garantir equilíbrio entre as necessidades das vítimas, do ofensor e da comunidade; dar aos ofensores a oportunidade de assumir a responsabilidade pelo seu crime, evitando a condenação; e reduzir a reincidência. Os casos são avaliados individualmente para efeitos de elegibilidade neste modelo. Os serviços de acusação da polícia (police prosecution service) tomam em consideração o ponto de vista da vítima, da polícia e do ofensor, e bem assim a natureza do crime. Se um certo caso for considerado elegível, a pessoa pode ser instada a indemnizar a vítima, a receber aconselhamento, a frequentar programas educacionais, a receber tratamento para a adição ou a frequentar outro programa terapêutico, ou a participar em processo de Justiça Restaurativa. 

Exemplo 2: Melhorar e aumentar o uso do serviço comunitário no Quénia

Os problemas agudos de sobrelotação prisional no Quénia levaram à introdução de alternativas à prisão e ao alargamento do campo de aplicação de medidas alternativas não privativas da liberdade. Em 2014, o Kenya Probation and After Care Service, em colaboração com a Reforma Penal Internacional, desenvolveu um projeto que visava interromper o "ciclo pobreza-prisão", melhorando o recurso a medidas executadas na comunidade (Reforma Penal Internacional, 2018, p. 6). A pobreza é frequentemente apontada como uma razão para que os indivíduos no Quénia cometam crimes menores e constitui um dos maiores impedimentos à reabilitação. Este projeto pretendeu criar oportunidades aos antigos ofensores no plano económico, para que que cumprissem serviço comunitário. Trabalhando de perto com agentes de probation, foi oferecida aos ofensores formação empresarial, em paralelo com um pequeno empréstimo, para permitir que montassem os seus próprios negócios para apoiar a si e às suas famílias e para interromper o ciclo de criminalidade (Reforma Penal Internacional, 2018). Ver também a iniciativa UNODC – Segunda Oportunidade: Um relatório sobre prisão e reintegração social dos ofensores no Quénia (A Report on Alternatives to Prison mentand the Social Reintegration of Offenders in Kenya) – que visa ajudar "na prevenção da reincidência e na redução da sobrelotação prisional através do uso de programas de integração social e de alternativas à prisão" (UNODC, 2013b, p.vi). 

Exemplo 3: Segunda chance para mulheres no tribunal de execução de penas na Califórnia

O Tribunal de Execução de Penas de Los Angeles é uma alternativa inovadora à pena de prisão, e é uma iniciativa que apoia o realojamento das mulheres que foram acusadas da prática de um crime, e que enfrentam a prisão ou mulheres que deixaram a prisão e que enfrentam novas acusações. Em vez da prisão, o programa visa reduzir a reincidência e apoiar a reintegração na comunidade, oferecendo, para o efeito, uma abordagem multifacetada e o acesso a uma vasta gama de tratamentos intensivos relacionados com questões de género “incluindo o tratamento de abuso de drogas, de serviços de saúde mental, habitação, assistência no emprego, reagrupamento familiar e aconselhamento sobre violência doméstica" (Bloom, 2015, p.18). 

Exemplo 4: “Comissões de Dissuasão” em Portugal que descriminalizam a posse de drogas

Em 2001, Portugal descriminalizou a posse de todas as drogas. Embora a sua posse já não seja considerada crime, continua a ser contraordenação, punível com uma série de sanções. A pena especificamente aplicada para a posse de drogas é decidida por "Comissões de Dissuasão", que são painéis regionais compostos por profissionais das áreas jurídicas, da saúde e do serviço social. Embora tenham o poder de impor sanções, incluindo sanções executadas na comunidade e multas, o seu principal objetivo é motivar os indivíduos dependentes de drogas a submeterem-se voluntariamente a tratamento (os indivíduos raramente são punidos se optarem por não o fazer). Globalmente, a evidência sugere que o consumo de drogas para consumo não implicou um aumento significativo do uso de drogas em Portugal, e que não há "nenhuma relação entre as penas e as taxas de consumo " (Murkin, 2014, p. 2).

Exemplo 5: Tribunais Especializados em Saúde Mental nos Estados Unidos

Nos Estados Unidos foram desenvolvidos tribunais Especializados em Saúde Mental, com poderes para desviar ofensores com sérios problemas de saúde mental do sistema de justiça criminal, encaminhando-os para tratamentos de saúde mental no seio da sua comunidade. Os indiciados deverão participar, voluntariamente, em tratamentos que têm lugar na comunidade e que ocorrem em vez do processo tradicional. A maioria dos Tribunais de Saúde Mental tem uma abordagem multifacetada que inclui a gestão intensiva dos casos e a sua monotorização judicial. Dependem tribunais de parcerias que emergem da comunidade e que envolvem, prestadores de tratamento de saúde mental e de serviços sociais, incluindo serviços da área de habitação e de emprego. Os principais objetivos são reduzir a reincidência, melhorar o acesso aos serviços, melhorar o bem-estar dos indiciados e a segurança da comunidade. O sucesso relatado destes tribunais levou ao seu desenvolvimento noutros locais, incluindo tribunais no Reino Unido, Alemanha, Canadá e Austrália (para uma análise crítica ver: Castellano e Anderson, 2013). 

Exemplo 6: Representação Legal para Crianças em situação de Camboja

Foi identificada a existência de proteção legal insuficiente para crianças em conflito com a lei no Camboja. Neste contexto, a UNICEF apoiou a criação de uma Unidade de Proteção da Criança no âmbito da Ordem dos Advogados – para oferecer assistência jurídica às crianças identificadas como estando particularmente necessitadas de assistência. O projeto iniciou-se em sete províncias, mas agora oferece representação legal a crianças de todo o país (24 províncias). Os advogados têm especialização em proteção de crianças e em justiça juvenil. Embora o programa não tenha sido formalmente avaliado, os registos mostram que esta representação legal especializada tem sido eficaz na obtenção de absolvições e na libertação sob fiança das crianças (UNICEF, 2004).

 
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