Данный модуль является ресурсом для лекторов  

 

Раздел 5. Модели управления, администрирования и финансирования юридической помощи

 

Для обеспечения доступа к юридической помощи необходимы институциональные структуры и механизмы, а также достаточное количество ресурсов для обеспечения эффективного и устойчивого права на юридическую помощь. Условия в различных странах мира сильно различаются с точки зрения ресурсов, функционирования систем уголовного правосудия, наличия национальных или федеральных систем, традиций уголовного судопроизводства, профессионального опыта ключевых сотрудников системы уголовного правосудия, а также количества и местонахождения поставщиков юридической помощи, желающих и способных оказать юридическую помощь. Эти различия имеют значение при рассмотрении вопроса об управлении, администрировании и финансировании юридической помощи.

Принципы и руководящие принципы Организации Объединенных Наций, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия (UNPG), возлагают на государства ответственность за обеспечение всеобъемлющей системы юридической помощи, которая должна быть доступной, эффективной, устойчивой и заслуживающей доверия (2013, принцип 2). Пункт 59 руководящего принципа 11 указывает, что государствам следует рассмотреть вопрос о создании государственного органа или органа по оказанию юридической помощи для выполнения этого обязательства.

Для обеспечения эффективного осуществления общенациональной программы по юридической помощи государствам следует рассмотреть вопрос о создании государственного органа власти по предоставлению, управлению, координации и контролированию услуг по оказанию юридической помощи. Такой орган должен:

(a) быть свободным от неоправданного политического или судебного вмешательства, быть независимым от правительства при принятии решений, касающихся юридической помощи, и не подвергаться руководству, контролю или финансовому запугиванию со стороны какого-либо лица или органа власти при выполнении своих функций, независимо от административной структуры;

(b) иметь необходимые полномочия по оказанию юридической помощи, включая, помимо прочего, назначение персонала; определять  услуги по оказанию юридической помощи физическим лицам; устанавливать критерии и проводить процедуру аккредитации поставщиков юридической помощи, включая требования к обучению;  контролировать поставщиков юридической помощи и создавать независимые органы для рассмотрения жалоб на них; оценивать потребности в юридической помощи по всей стране; и быть способным разрабатывать свой собственный бюджет;

(c) разрабатывать в консультации с основными заинтересованными сторонами сектора правосудия и организациями гражданского общества долгосрочную стратегию, определяющую развитие и устойчивость правовой помощи;

(d) периодически отчитываться перед ответственным органом.

На практике государства, применяющие систему юридической помощи, используют различные подходы в управлении ею. У некоторых государств отсутствует  государственный орган по оказанию юридической помощи, что часто налагает эту ответственность судебным органам; другие имеют орган правовой помощи, являющийся зависимым от правительства; некоторые создали независимые или полунезависимые органы правовой помощи; а некоторые государства, которые предоставляют правовую помощь через государственных защитников, передают ответственность за управление юридической помощью управлению государственного защитника, который часто, хотя и не всегда, независим от правительства.

Сьерра-Леоне является примером страны с независимым от правительства органом по оказанию юридической помощи. Совет по юридической помощи в Сьерра-Леоне был создан в соответствии с Законом о юридической помощи от 2012 года. В соответствии с этим законом в состав Совета входят старший судья, ответственный представитель департамента по правовым вопросам, представитель министерства, отвечающий за социальное обеспечение, а также представители ассоциации адвокатов и ряда других организаций. Часть III Закона определяет функции Совета и предусматривает, что он «не подлежит руководству или контролю со стороны какого-либо лица при выполнении своих функций» (раздел 11). В Законе также предусматривается секретариат Совета, в котором конкретно предусматривается финансирование деятельности Совета за счет средств, ассигнованных парламентом, средств, полученных Советом в ходе своей деятельности, а также грантов и других форм взносов, вносимых в Совет.

Новая Зеландия является примером страны, учредившей орган по оказанию юридической помощи, который не является независимым от правительства. Закон о юридических услугах Новой Зеландии от 2011 года возлагает на министра юстиции ответственность за создание, поддержание и приобретение услуг по оказанию юридической помощи. Ответственность за определение заявлений об оказании юридической помощи и аналогичных функций возложена на специального уполномоченного (комиссара) по юридическим услугам. Уполномоченный должен быть сотрудником Министерства юстиции. В то время как Закон предусматривает, что Уполномоченный должен действовать независимо в отношении решений, касающихся отдельных дел (таких, как право на получение юридической помощи и при назначении адвоката по оказанию юридической помощи физическому лицу), во всех других отношениях Уполномоченный обязан действовать под руководством министра юстиции (раздел 70(3)).

Чили, Бразилия и Аргентина являются примерами стран, которые приняли модель государственного защитника. В Чили государственный защитник – Defensoría Penal Pública – это государственный институт, учрежденный в соответствии с законом, отвечающий за оказание юридической помощи по уголовным делам по всей стране. Национальный директор назначается Президентом Республики, и ему помогает ряд региональных директоров, которые, в свою очередь, отвечают за государственных защитников на местном уровне. Программа государственного защитника дополняется частными, назначенными судом адвокатами, известными как licitados. В таких странах, как Бразилия и Аргентина, федеральные конституции предусматривают институт государственного защитника, но ответственность за создание и использование   программ государственного защитника находится в ведении штатов и провинций. 

Типовой закон УНП ООН, глава 4 (2017 г.) включает независимую модель органа юридической помощи, но гласит, что «при создании системы юридической  помощи необходимо тщательно рассмотреть то, что наиболее уместно и эффективно в конкретном контексте системы уголовного правосудия страны». В комментарии к главе 4 приводятся примеры различных моделей в ряде государств (см. Глобальное исследование по оказанию юридической помощи, 2016, Часть II D). 

Ключевым фактором в развитии устойчивой и эффективной системы юридической помощи является обеспечение адекватного финансирования. В пункте 15 принципа 2 UNPG подчеркивается, что государства «должны выделять необходимые людские и финансовые ресурсы для системы юридической помощи». Это дополняется руководящим принципом 12, который предусматривает:

Признавая, что выгоды от услуг по оказанию юридической помощи включают финансовые выгоды и экономию средств на протяжении всего процесса уголовного правосудия, государствам следует, при необходимости, предусматривать адекватные и конкретные бюджетные ассигнования на услуги по оказанию юридической помощи, соответствующие их потребностям, в том числе путем предоставления специализированных и устойчивых механизмов финансирования для национальной системы юридической помощи.

Далее в руководящем принципе 12 государствам предлагается  создать фонд юридической помощи для финансирования схем юридической помощи и поддержать предоставление юридической помощи рядом органов, таких как ассоциации адвокатов, системы государственных защитников, юридические консультации при университетах и т. д.; и установить фискальные механизмы выделения достаточных средств для оказания юридической помощи с учетом потребностей в юридической помощи, конкретных вопросов, касающихся предоставления юридической помощи в сельских районах, в социально и экономически неблагополучных районах, а также  для обеспечения «справедливого и пропорционального распределение средств между органами прокуратуры и службами юридической помощи» ( пункт 61).

Поэтому государства имеют большую свободу действий в отношении уровня и распределения финансирования, выделяемого на оказание юридической помощи, и факты свидетельствуют о том, что средств, выделяемых на оказание юридической помощи, недостаточно во многих, если не в большинстве, стран. Расходы на душу населения на уголовно-правовую помощь в разных странах сильно различаются, но при сравнении разных стран возникают трудности из-за существенных различий, таких как соответствующие уровни преступности (или, скорее, соответствующие уровни преступлений обрабатываются через систему уголовного правосудия), и влияние различных уголовно-процессуальных традиций (см., например, Боулз и Перри, 2009).

Статьи 40-42 Типового закона УНП ООН (2017) касаются финансирования юридической помощи. Ниже приведен пример регулирования финансирования юридической помощи в Индии (см. комментарии к статьям 40-42).

Закон об органах правовой защиты Индии от 1987 года: Статья 15. Национальный фонд правовой помощи

(1) Центральный орган должен создать фонд, который будет называться Государственным фондом правовой помощи, и зачислять на его счет:

(a) все средства или наличные деньги, предоставленные в качестве грантов Центральным правительством в соответствии с разделом 14;

(b) любые гранты или пожертвования, которые могут быть внесены в Центральный орган любым другим лицом в рамках настоящего Закона;

(c) любую сумму, полученную центральным органом по решению любого суда или из любого другого источника.

(2) Государственный фонд правовой помощи должен быть направлен на:

(a) покрытие расходов за юридические услуги, предоставляемые в соответствии с настоящим Законом, в том числе гранты, предоставленные государственным органам;

(b) покрытие расходов юридических услуг, предоставляемых Комитетом Верховного суда по оказанию юридических услуг;

(c) любые другие расходы, которые должны быть покрыты Центральным органом.

Уровень расходов на уголовную юридическую помощь будет зависеть, в частности, от критериев права на юридическую помощь (в смысле права на бесплатные или субсидируемые юридические услуги, в отличие от права на юридическую помощь) отдельных лиц в процессе уголовного правосудия. Право на получение юридической помощи часто определяется посредством двух критериев:  проверки обоснованности обращения в суд и финансового положения заявителя. 

Понятие «проверка обоснованности обращения в суд» основано на том принципе, что лицо, которому предъявлено обвинение в совершении уголовного преступления, должно быть обеспечено юридической помощью, если в интересах правосудия оно должно быть юридически представлено, как это установлено в МПГПП (резолюция 2200A (XXI) ГА) и во всех региональных нормативных актах. Определение «юридическая помощь» в рамках UNPG было изложено в разделе 1. Исполнение  пункта 20 принципа 3 заключается в том, что проверка интересов правосудия считается удовлетворенной на всех этапах уголовного процесса для лица, которое задержано, арестовано, подозревается или обвиняется в совершении уголовного преступления, наказуемого лишением свободы или смертным приговором. В других случаях проверка обоснованности обращения в суд может быть удовлетворена, в частности, по причине срочности (например, когда лицо задержано для допроса), или сложности, или из-за серьезности потенциального наказания (пункт 21). 

Типовой закон УНП ООН (2017 г.), следующий за UNPG (2013 г.), рассматривает проверку следующим образом (подход, принятый в ряде стран, см: комментарий к статье 4).

Статья 4. Область применения

4.1. В соответствии с процедурами, установленными в рамках настоящего Закона, физическое лицо имеет право на получение юридической помощи независимо от его или ее финансовых средств, когда он или она:

4.1.1. Арестован, задержан, подозревается или обвиняется, привлекается к ответственности или осужден за преступление, наказуемое лишением свободы [или смертной казнью];

4.1.2. Арестован, задержан, подозревается или обвиняется, привлекается к ответственности или приговорен к наказанию, не связанному с лишением свободы, когда этого требуют интересы правосудия в силу неотложных обстоятельств, сложности дела или серьезности потенциального наказания;

4.1.3. Арестован, задержан, подозревается или обвиняется, привлекается к ответственности или приговорен к наказанию, не связанному с лишением свободы, и является ребенком, лицом с ограниченными возможностями, лицом с психическими заболеваниями, лицом без гражданства, лицом, ищущим убежища, беженцем, лицом, перемещенным внутри страны или жертвой торговли людьми.gee, an internally displaced person or a victim of human trafficking.

4.2. Лицо, которое арестовано, задержано, подозревается или обвиняется, привлекается к ответственности или приговаривается к наказанию, не связанному с лишением свободы, но не подпадает под действие права, предусмотренного статьей 4.1, имеет право на юридическую помощь при условии проверки финансового положения заявителя, предусмотренной статьей 33 настоящего Закона.

Что касается финансового положения заявителя, UNPG предусматривает, что в случаях, предусмотренных пп. 20 и 21, юридическая помощь должна предоставляться без учета финансовых средств человека. В других случаях могут быть рассмотрены финансовые средства, и в руководящем положении 1 изложен ряд факторов, которые следует учитывать при применении проверки финансового положения заявителя. Обратите внимание, что существует некоторая двусмысленность в отношении лиц, которые нуждаются в срочной юридической помощи: в то время, как принцип 3 предполагает, что юридическая помощь должна предоставляться независимо от финансового состояния лица, если в срочном порядке интересы правосудия требуют предоставления юридической помощи, пункт 41 (c) руководящего принципа 1 гласит, что «лицам, срочно нуждающимся в юридической помощи… должна быть предоставлена предварительная юридическая помощь, пока выясняется, имеют ли они право на получение такой помощи». 

Государства используют разные подходы к регулированию средств проверки. В некоторых критерии финансового права очень широки, что позволяет лицам, принимающим решения, иметь больше дискреционных полномочий. В других они очень подробны и конкретны, часто регулируются вторичным законодательством. О подходе, принятом в Типовом законе УНП ООН (2017), см. статью 33, а также см. комментарий к статье 33 о сравнительных моделях.

 
 Далее: Раздел шестой
Наверх