УНП ООН: «Антикоррупционное сознание может победить коррупцию»

Мы предлагаем вашему вниманию интервью с г-жой Эльвирой Талапиной, доктором юридических наук, главным научным сотрудником Института государства и права Российской академии наук (РАН).

В Августе этого года она, в качестве эксперта УНП ООН, провела цикл обучающих тренингов для сотрудников органов государственного управления Министерства юстиции и Агентства по противодействию коррупции Республики Узбекистан по применению методов антикоррупционной экспертизы нормативных актов на практике.

Мы поговорили о том, как формируется антикоррупционное сознание у граждан и государственных служащих, о важности проведения антикоррупционных экспертиз и каким образом правильно, четко составленные тексты нормативно-правовых актов могут искоренить коррупцию.

ВОПРОС: Коррупция и коррупционные деяния, как правило, подразумевают нарушение правил, норм и стандартов законодательства. Раз коррупция - это нарушение законодательства, то и рассматривать это нужно в контексте того, какой конкретно нормативно-правовой акт или акт законодательства нарушается. По вашему мнению, какие преимущества предлагает антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов в этом контексте?

ОТВЕТ: Тот вопрос, который вы сейчас озвучили, это, скорее всего, отражение нормативистского подхода к праву, который господствует в Европейской и пост советской системе. Мы привыкли считать, что право – это есть норма и какое-то ее исполнение. На самом деле, понятие права гораздо шире, и вся проблематика, и, пожалуй, самое интересное связанное с правом, кроется не столько в тексте, который мы разрабатываем, а в его применении на практике. То, каким будет правоприменение, во многом определяется качеством текста. На самом деле, качеству законодательства в целом, уделяют внимание практически все государства в мире. Это можно заметить по их усилиям по упрощению законодательства, и постоянные призывы к юристам прекратить говорить на только им понятном «птичьем» языке.

Проблема, на самом деле, глубже. Качественно написанный текст закона позволяет ожидать качественно организованное правоприменение и воплотить главную идею нормативного текста и идею правового государства – равенство.

Коррупция же – напротив, это избирательное правоприменение, это возможность использовать одну и ту же норму права в интересах совершенно различных людей, сил, групп, сопровождаемая незаконным извлечением прибыли. И поэтому, истребление этой самой избирательности правоприменения – одна из главных задач антикоррупционной экспертизы.

Нормативный акт, составленный качественно,  не будет содержать в себе коррупционных факторов. Однако, для этого нужен целый ряд условий.

В первую очередь, если юристы и специалисты, которые разрабатывают нормативный текст, уже обучены правилам юридической техники с учетом анти-коррупционной экспертизы, у них уже должно быть понимание, что любой текст можно использовать в совершенно различных интересах.

Во-вторых, они должны работать в среде, которая придерживается нетерпимости к коррупции.

В-третьих, система отбора государственных служащих должна исключать поступление коррупционно-настроенных претендентов.

И, наконец, необходимо свести к минимуму бытовую коррупцию, поскольку ее широкое распространение повышает порог терпимости к коррупции в целом.

Однако, даже в таких условиях, обеспечить идеальное качество нормативного акта будет сложно, поскольку никакой закон не способен охватить все возможное разнообразие жизненных ситуаций.

Поэтому, институт антикоррупционной экспертизы имеет большую перспективу, поскольку он нацелен (специализированно и прицельно) на исключение норм, провоцирующих коррупционные риски, из нормативных текстов, что не входит в задачи общей правовой экспертизы.

ВОПРОС: Сотрудники ведомств являются заложниками времени. Антикоррупционная экспертиза, сама по себе – сложный институт, который с первого взгляда технически легко выполнить и оформить, но даже он может содержать погрешности. Разные эксперты, используя одну и туже методологию, могут прийти к разным выводам и рекомендациям. Как можно сократить время на проведение экспертизы при этом не потеряв в ее качестве?

ОТВЕТ: Это вопрос системы и системного подхода. Если поставить задачу обязательности экспертизы и согласиться с тем, что это необходимый этап, то существует масса способов ее правильной организации путем распределения задач. Важно определить структуры, которые вовлекаются, установить круг актов, подлежащих экспертизе,  обеспечить планирование проведения их экспертизы.

Еще один способ - вовлечение независимых экспертов, распределение задач между ними, вовлечение научного сообщества и бизнес объединений, которые будут помогать в решении этой государственной задачи, если это отвечает их интересам. Здесь надо понять, кому и какие акты надо предлагать на экспертизу. Например, бизнесу будет не интересно рассматривать акты, ориентированные сугубо на рядовых граждан, но крайне важно поучаствовать в экспертизе профильного законодательства (закупки, налоги, господдержка).

С другой стороны, антикоррупционная экспертиза, как отдельный процедурный и содержательный этап безусловно увеличивает и временные, и финансовые затраты, особенно в случае привлечения сторонних экспертов. Проблема решается только планированием и приоритезацией процессов. Управленческий процесс должен быть урегулированным, понятным, предсказуемым и регламентированным по времени. Если он содержит сверхсрочные задачи, то и перераспределение приоритетов должно регулироваться определенным образом. Это, в целом, задача организации процесса государственного управления в стране. Если мы создадим нормальный ритм жизни государственного служащего, то и антикоррупционная экспертиза найдет свое место в рабочем распорядке дня, хотя это и приведет к незначительному удлинению нормотворческого цикла. Зато в качестве бонуса – качественные акты, очищенные от коррупционных рисков.

ВОПРОС: Какой наиболее оптимальный способ организации подготовки специалистов к проведению антикоррупционной экспертизы?

ОТВЕТ: Принцип – «не класть все яйца в одну корзину». Избегать монополии ведомств на право на экспертизу. Если антикоррупционная экспертиза будет проводиться исключительно силами государственных служащих, то, рано или поздно, их энтузиазм иссякнет, и результата от такой экспертизы не будет. Она превратится в формальную процедуру, а служащие могут перестать замечать коррупционные факторы в текстах. Поэтому, обязательно развивать независимую экспертизу. Необходимо вводить соответствующие обучающие программы в юридические и экономические вузы. Если научить проводить антикоррупционную экспертизу со студенческой скамьи, то это даст долгосрочный результат в виде нового поколения антикоррупционно настроенных госслужащих. Кроме этого, для государственных служащих существует система повышения квалификации. Внедрение курсов по антикоррупционной экспертизе в рамках этой системы также будет полезным.

-----

По мнению Умиды Тухташевой, заместителя директора Агентства по противодействию коррупции Республики Узбекистан: «Узбекистан активно проводит реформы системы государственного управления, обращая приоритетное внимание на предотвращение и борьбу с коррупцией. Ежегодно в республике принимается около двух тысяч нормативно-правовых актов. С учетом важности преобразований мы должны также стремиться к тому, чтобы принимаемые акты законодательства не содержали норм и положений, которые могут повлечь коррупционные риски при их исполнении. Поэтому, государственные служащие и эксперты, вовлеченные в нормотворческий процесс, должны в полной мере владеть методами антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов».

Статья на английском языке

***

За дополнительной информацией обращайтесь к Василине Бражко

Координатор по связям с общественностью и работе со СМИ  

УНП ООН РОЦА  

+996775987817 WhatsApp/Cellphone 

vasilina.brazhko [at] un.org