Este módulo é um recurso para professores 

 

Avaliação dos níveis de corrupção

 

Embora este não constitua o foco principal deste Módulo, o tema da medição ou avaliação dos níveis de corrupção está intimamente relacionado com os assuntos abordados até ao momento. As tentativas de medir os níveis de corrupção visam revelar a natureza e impacto da mesma e são necessárias para o desenvolvimento de medidas anticorrupção. As medições dos níveis de corrupção podem ser utilizadas para identificar tendências e caraterizar a escala e o escopo de certos tipos específicos de corrupção. Elas podem ajudar os decisores políticos, analistas e académicos a desenvolver ferramentas para reduzir a corrupção de forma eficaz. Para uma discussão mais profunda em torno da importância da avaliação dos níveis de corrupção, vide o documento «National Anti-Corruption Strategies: A Practical Guide for Development and Implementation» (Estratégias Nacionais de Anticorrupção: Guia Prático para o seu Desenvolvimento e Implementação) (UNODC, 2015, capítulo II).

Embora medir os níveis de corrupção seja uma tarefa essencial, ela também é bastante desafiante. Conforme veremos abaixo, existem métodos diferentes para avaliar os níveis de corrupção e cada um tem as suas vantagens e desvantagens. Além disso, cada método é concebido para detetar alguns indícios e ignorar outros. Para apreciar os pontos fortes e fracos dos vários métodos de avaliação, é necessário questionar o que é que cada um dos métodos pretende avaliar e como é que os parâmetros são formulados e concebidos. A última parte da questão visa saber o que é que cada índice e categorização efetivamente avalia, em oposição àquilo que alega avaliar. Antes de discutir as vantagens e desvantagens de cada um dos diferentes métodos de avaliação, precisamos de ter uma ideia sobre em que é os mesmos consistem. Existe um crescente número de artigos académicos que comparam e criticam as diferentes abordagens para avaliar os níveis de corrupção (vide, v.g., Holmes, 2015; Graycar e Prenzler, 2013; Schwickerath, Varraich e Lee-Smith, 2017). Se considerarmos um quadro básico, Holmes (2015) divide os vários tipos de métodos de avaliação em três categorias: estatísticas oficiais, pesquisas baseadas em perceções e pesquisas baseadas na experiência.

As diferentes abordagens para avaliar a corrupção são discutidas de forma detalhada no «Manual on Corruption Surveys» (Manual de Pesquisas sobre Corrupção) (UNODC, UNDP e UNODC-INEGI, 2018, pp. 20-29). Este Manual foi desenvolvido para fornecer orientações para a monitorização dos progressos no alcance da meta 16.5 dos ODS, a qual insta os Estados a “reduzir substancialmente a corrupção e o suborno em todas as suas formas”. O Manual enfatiza que os métodos de avaliação baseados na experiência ou no contexto do país são muito mais precisos do que os métodos indiretos ou compostos, ou aqueles que pretendem criar classificações internacionais. O Manual classifica as várias abordagens para a avaliação dos níveis de corrupção em métodos diretos e indiretos:

  • Os métodos diretos de avaliação dos níveis de corrupção visam coletar informações sobre a mesma por via de procedimentos estatísticos e padronizados. Eles medem as experiências reais de corrupção, em vez de perceções da mesma, e podem incluir estatísticas oficiais (como casos denunciados de corrupção, o número de condenações, os dados sobre corrupção em contexto de escrutínio eleitoral) e pesquisas com base na experiência (que coletam dados sobre a experiência, em amostras representativas de uma determinada população).
  • Os métodos indiretos de avaliação dos níveis de corrupção não medem a ocorrência real da corrupção, mas baseiam-se na perceção que se faz da mesma. Eles são frequentemente utilizados porque as ocorrências reais de corrupção são muito difíceis de contabilizar. Os métodos indiretos podem basear-se em avaliações de especialistas (quando os especialistas selecionados são convidados a avaliar tendências e padrões em determinado país ou grupo de países) ou noutros tipos de pesquisas que se concentram na análise dos níveis percecionados da corrupção e não nos seus níveis reais. Às vezes, são avaliações compostas ou “pesquisas de pesquisas” que combinam uma variedade de dados estatísticos num único indicador.

Os métodos indiretos geralmente são baseados em opiniões subjetivas e perceções dos níveis de corrupção entre cidadãos, representantes de empresas, funcionários públicos ou outras partes interessadas num determinado país. Embora as análises sobre a perceção possam ser ferramentas úteis para defender internacionalmente a luta contra a corrupção, elas não podem ser usadas como um indicador dos níveis reais de corrupção. Afinal de contas, as opiniões das pessoas são afetadas por vários fatores e as suas visões acerca da corrupção podem não ser formadas, em primeira linha, com base em experiências efetivas de atos corruptos e corruptivos (Johnston, 2002; Olken, 2009). Como demonstrado por Byrne, Arnold e Nagano, “quando as pesquisas baseadas na perceção e na experiência foram comparadas, foram encontradas vastas discrepâncias entre a perceção das pessoas e a experiência real das mesmas relativamente aos níveis de corrupção num determinado país” (2010, p. 20). Outra crítica aos métodos baseados na perceção é que eles podem ser influenciados pelo trabalho desenvolvido pelos órgãos e organismos anticorrupção. As agências de combate à corrupção que laboram de forma mais ativa tendem a reduzir a prática de atos corruptos, mesmo que as manchetes por elas geradas, sobre novos casos de corrupção, possam fazer aumentar os indicadores baseados na perceção. Além disso, apesar da sua falta de precisão, os meios de comunicação social que se encontram envolvidos na disponibilização anual de avaliações dos níveis de corrupção baseadas na perceção podem afastar os investidores e, portanto, ter efeitos prejudiciais sobre o desenvolvimento económico de um país e a sua capacidade para combater a pobreza (sobre este aspeto, vide Byrne, Arnold e Nagano, 2010, pp. 19-20).

Os índices compostos poderiam, em princípio, derivar dos indicadores baseados em experiências. No entanto, a maioria deles usa avaliações realizadas por especialistas e investigações com base na perceção como principais fontes de dados. Como consequência, o «Manual on Corruption Surveys» (Manual de Pesquisas sobre Corrupção) alerta para as suas limitações em termos de validade e relevância, considerando que os mesmos são “baseados em diferentes suposições subjetivas, como a seleção de variáveis ou fontes e a determinação do algoritmo usado para combinar dados heterogéneos” (UNODC, UNDP e UNODC-INEGI, 2018, p. 21). O índice composto baseado em perceções mais conhecido é o Índice de Perceção da Corrupção (IPC) da Transparência Internacional (TI), o qual elenca os vários países num ranking de níveis percecionados de corrupção. Este é um índice composto por 13 outros índices e por 12 organizações. A utilização de dados provenientes de outras avaliações, realizadas por especialistas, e de outros estudos com base na perceção da corrupção levantam algumas dúvidas quanto à bondade da metodologia utilizada (Donchev e Ujhelyi, 2014; Knack, 2007). O IPC é também criticado devido à exclusão do grupo de entrevistados de cidadãos comuns e vítimas de corrupção (Graycar e Prenzler, 2013, p. 15). Além disso, algumas das avaliações realizadas por especialistas, nas quais se baseia este índice, são feitas com base em entrevistas com partes interessadas que não pertencem ao Estado que está a ser avaliado, como um empresário europeu que é questionado sobre a corrupção num país africano. Discussões mais aprofundadas em torno deste tópico e críticas adicionais ao IPC estão disponíveis em Thompson e Shah (2005) e no «Manual on Corruption Surveys» (Manual de Pesquisas sobre Corrupção) (UNODC, UNDP e UNODC-INEGI, 2018). Note-se que a TI também desenvolveu uma investigação na área da corrupção que combina perguntas baseadas na perceção e na experiência, relacionadas com a temática da prevalência do suborno, nomeadamente o «Global Corruption Barometer», (Barómetro Global da Corrupção) o qual também foi alvo de algumas críticas.  

Um tipo interessante de índice composto que se baseia em indicadores indiretos, como a independência judicial e a liberdade da imprensa, é o «Index of Public Integrity» (IPI) (Índice de Integridade Pública). O IPI visa fornecer uma visão objetiva e abrangente do estado de controlo da corrupção em mais de cem países. O índice baseia-se na avaliação de um conjunto de seis componentes (independência judicial, estrutura administrativo-burocrática, abertura às trocas comerciais, transparência orçamental, cidadania eletrónica e liberdade de imprensa) que ajudam a clarificar o quadro institucional que garante e fortalece a integridade pública. Embora este índice não seja baseado em perceções, ele fornece mais uma avaliação do risco da prática de atos corruptos, mais do que uma avaliação dos níveis reais de corrupção. Como exemplos adicionais de índices compostos que se baseiam em indicadores indiretos temos o «Control of Corruption Indicator» (Indicador do Controlo da Corrupção) do «World Bank Governance Indicators» (Indicadores de Governança do Banco Mundial), os «Sustainable Government Indicators» (Indicadores de Governo Sustentável) de Bertelsmann Stiftung, bem como os rankings de corrupção das empresas de consultoria, como o «International Country Risk Guide» (Guia Internacional do Risco dos Países) do Grupo PRS.

A ideia de criar rankings de países também foi contestada. Certos países, como a Nova Zelândia e Singapura, costumam ocupar as melhores classificações. Do mesmo modo, existe um elevado grau de reincidência no que respeita aos países classificados como sendo mais corruptos – geralmente os mais pobres e os mais afetados por conflitos e desastres naturais. No entanto, tais rankings podem ser enganosos ao não fornecerem uma visão holística da questão. Por exemplo, eles ignoram o fato de que os maiores pagadores de suborno nos países que estão no fundo desses índices serem, frequentemente, empresas multinacionais provenientes de países que estão nos topos dessas classificações. Em julho de 2019, as estatísticas mostravam que 8 em cada 10 casos que terminaram em acordos extrajudiciais ou na aplicação de multas ao abrigo da Lei Norte-Americana contra Práticas de Corrupção no Exterior envolveram empresas com sede nos países que, de acordo com o CPI, são os menos corruptos (Cassin, 2019). Em relação à grande maioria dos países que ocupam o meio-termo entre esses dois extremos, a metodologia empregue pode conduzir a diferenças significativas quanto à posição relativa ocupada por cada um deles. Por conseguinte, os rankings de países levantam questões relevantes: o que explica os diferentes níveis e tipos de corrupção em cada um dos países à volta do globo? Será que a resposta a esta questão pode ser dada em função dos seus sistemas políticos, da cultura, da sua dimensão e homogeneidade da população, da história e nível de desenvolvimento, dos sistemas jurídicos (ou dos regimes jurídicos de combate à corrupção, em particular), dos sistemas económicos, dos recursos naturais, ou na combinação de todos ou alguns destes fatores? Devem os países ser considerados corruptos se os seus cidadãos ou entidades levarem a cabo atos de corrupção no estrangeiro? Dependendo do diagnóstico, que tipo de soluções para a corrupção deveriam ser forjadas? 

Voltando a análise para os métodos diretos, como as estatísticas oficiais e as pesquisas de amostras com base em experiências, o «Manual on Corruption Surveys» (Manual de Pesquisas sobre Corrupção) considerou-os como a “abordagem mais confiável para produzir informações detalhadas sobre corrupção que sejam necessárias para a definição de políticas (p.e. identificando as áreas e setores mais propensos à corrupção, os procedimentos e posições de risco ou monitorizando as tendências ao longo do tempo)”. O Manual alerta, no entanto, que não nos devemos basear exclusivamente em estatísticas oficiais sobre casos denunciados, já que muitas vítimas não denunciam os casos de corrupção. Os dados oficiais podem ir mais além da mera análise da corrupção, verificando o grau de eficiência do sistema judicial, o que, na melhor das hipóteses, fornece uma ideia dos níveis de corrupção no país. Em vez disso, o Manual recomenda o uso de pesquisas que coletem dados sobre experiências de corrupção colhidos a partir de amostras que sejam representativas de uma determinada população. O Manual oferece ainda uma metodologia para se medirem os níveis de prevalência do suborno por meio de pesquisas de amostras com base em experiências.  

As pesquisas baseadas em experiências tentam avaliar a experiência pessoal real da corrupção, por exemplo, perguntando aos cidadãos ou às empresas se já alguma vez pagaram um suborno ou se estiveram envolvidas em outras formas de corrupção. Este método é útil para se superar os problemas dos casos não contabilizados ao nível das estatísticas oficiais e permite a comparação dos dados e a separação da informação conforme diferentes grupos populacionais. No entanto, apesar de serem uma fonte de informação potencialmente rica, as pesquisas amostrais, focadas na análise das práticas de suborno, não são adequadas para a deteção dos casos de grande corrupção ou de peculato. Poucos cidadãos entram em contacto com altos funcionários ou agentes do Estado e é improvável que os que participam em esquemas corruptos com tais autoridades as denunciem, mesmo que anonimamente.

Realizados na década de 90, os primeiros estudos de amostras sobre a corrupção focavam-se na perceção dos comportamentos corruptos, mas acabaram por se estender à avaliação das experiências de suborno. O «International Crime Victims Survey» (Inquérito Internacional sobre as Vítimas da Criminalidade), uma das pesquisas de amostras mais renomadas na avaliação da experiência direta da criminalidade em diferentes países, inclui um foco na avaliação de experiências de suborno entre a população. Os «Enterprise Surveys» (Inquéritos às Empresas) do Banco Mundial e o «Business Environment and Enterprise Performance Survey» (Estudos do Ambiente Empresarial e Desempenho das Empresas) (BEEPS) são consideradas as maiores bases de dados de experiências de subornos, ao nível das empresas. Outro desenvolvimento foi a inclusão dos Módulos de Governança nas Pesquisas 1-2-3, direcionadas a cidadãos de capitais de países da África Ocidental e de países andinos.  

Podemos adicionar aos métodos de avaliação dos níveis de corrupção acima referidos, algumas abordagens experimentais mais recentes que foram ganhando popularidade tanto “em campo, como no laboratório”. Alguns projetos de investigação com soluções criativas, têm permitido a avaliação da corrupção, por exemplo, através da observação de receitas públicas desaparecidas (Olken, 2007). Também através da análise do comportamento dos indivíduos, foi desenvolvido, em pesquisas de laboratórios, um conjunto de jogos de corrupção que modelam as caraterísticas do comportamento corrupto (Wantchekon e Serra, 2012). As decisões tomadas pelos participantes durante esses jogos permitiram o estabelecimento de perceções sobre as causas por detrás do comportamento corrupto (Köbis and others, 2019). São igualmente relevantes as avaliações realizadas através da internet e das redes sociais. Embora não sejam qualificáveis como estudos, a internet e as redes sociais têm sido usadas para denunciar experiências com a corrupção. Na Índia, I Paid A Bribe.com (Eu Paguei um Suborno.com) permite a autodenúncia de subornos pagos e a prestação de informações quanto aos mesmos. Em abril de 2019, o website continha 177,384 denúncias de 1,073 cidades distintas da Índia. Este website é um tesouro estatístico e fornece extensos relatórios sobre a corrupção quotidiana, os quais são úteis para os investigadores e para o público.

Outros métodos para medir os níveis de corrupção incluem as pesquisas de rastreamento da despesa pública (Messick, 2015); grupos de reflexão que promovem diálogos entre pessoas comuns; o “método Delphi”, com opiniões de especialistas e investigadores; entrevistas com membros da polícia, jornalistas, juízes e membros de organizações não governamentais de combate à corrupção; a análise de conteúdo de artigos de jornal ou relatórios de ONG durante um período de tempo específico; análise estatística de casos reais de corrupção; a abordagem indireta, a qual não se destina a medir a corrupção, mas antes os esforços de combate à mesma, todos eles apresentando-se como indicadores de quão seriamente as elites políticas e os cidadãos encaram a corrupção. A auditoria a governos e empresas é outro método para medir os níveis de corrupção (para uma discussão deste tema, vide um pequeno vídeo sobre a avaliação dos níveis de corrupção baseada em auditorias (11 minutos)). Pesquisas adicionais que merecem destaque são o «Global Competitiveness Index» (Índice de Competitividade Global), do Fórum Económico Mundial, o «Latinobarometro» (Latinobarómetro),o «Eurobarometer» (Eurobarómetro), o «Afrobarometer» (Afrobarómetro) e o «World Values Survey» (Pesquisa de Valores Mundiais). Estas pesquisas têm um escopo mais amplo, mas incluem questões sobre a corrupção, permitindo uma análise enriquecedora da relação da corrupção com outras variáveis, como atitudes em relação à democracia (ver, por exemplo, Canache e Allison, 2005).

Cada tipo de avaliação tem as suas próprias limitações. A corrupção é, por natureza, uma atividade envolta em secretismo e que não interessa aos participantes denunciar. Desta forma, a autodenúncia pode não ser fidedigna, mesmo se realizada anonimamente, porque os envolvidos podem preferir evitar chamar a atenção ou atrair o escrutínio público para as áreas ou setores em que praticam os atos corruptos. A quantidade de atos de corrupção que são descobertos por jornalistas e pelo ministério público ou órgãos de polícia criminal não corresponde ao número real de casos de corrupção. Os casos documentados podem representar apenas a ponta do iceberg ou uma percentagem moderada da soma total, dependendo da sofisticação dos sujeitos envolvidos e da força dos vários esforços de monitorização e fiscalização em vigor no sistema jurídico em questão. Esses dados podem até levar a deturpações sobre quem é corrupto – é o caso de acusações com base em motivações políticas e sem quaisquer fundamentos, publicadas pelos meios de comunicação social controlados pelo Estado e julgadas por juízes contratados. Uma das formas que partes malsucedidas usam para manterem a reputação e evitarem ter de assumir responsabilidades pelo fracasso, é a acusação de corrupção. Esta pode, inclusivamente, ser utilizada politicamente, quando os partidos da oposição e os cidadãos não satisfeitos pretendem desacreditar os adversários, por suspeitarem o pior deles ou por estes lhes terem falhado ou, simplesmente, terem falhado em considera-los. Além disso, como observado acima, as perceções de cidadãos comuns, dos funcionários governamentais e de atores económicos não têm necessariamente de ser precisas. Finalmente, as avaliações dos níveis de corrupção são particularmente sensíveis às definições de corrupção empregues. Por exemplo, se a corrupção política for definida de uma forma estrita como um “quid pro quo”, envolvendo a troca de um bem de valor por uma ação ou omissão política específica, os níveis de corrupção seriam claramente mais baixos do que se a corrupção fosse definida em termos mais amplos abrangendo o tráfico de influência, a intervenção indevida de financiadores de partidos políticos ou de campanhas eleitorais, ou a dependência dos partidos e dos candidatos face aos mesmos.

Uma lição retirada da análise dos vários mecanismos para avaliar os níveis de corrupção é que aqueles que analisam o seu conteúdo devem esforçar-se por fazê-lo de forma crítica. Outra lição é que as avaliações dos níveis de corrupção baseadas em experiências fornecem informações mais valiosas do que aquelas baseadas em perceções. Elas fornecem provas sistemáticas e abrangentes que podem ser usadas como base para investigações posteriores ou formulação de políticas. Uma terceira lição é que se considerarmos diversas formas de avaliações dos níveis de corrupção, em vez de apenas uma ou duas, certamente que ficaremos em melhores condições para nos aproximarmos da verdade. Finalmente, tendo em conta o impacto negativo da corrupção na maioria das atuais preocupações da humanidade, também é importante contemplar o que se encontra no extremo oposto deste espetro. Nomeadamente, que objetivos positivos estão relacionados com a luta contra a corrupção? Neste âmbito, são particularmente relevantes as noções de integridade (pessoal, política, económica e organizacional), virtude, justiça, paz, prosperidade, fortalecimento e satisfação dos cidadãos, e, em última instância, a prosperidade do ser humano.

 
Seguinte: Referências bibliográficas
Regressar ao início