Este módulo es un recurso para los catedráticos 

 

Corrupción: definición básica

 

A pesar de las diferentes definiciones y usos contextuales de corrupción, la mayoría de diccionarios y sistemas legales están de acuerdo con su concepto básico. Los diccionarios de Oxford y Merriam-Webster comienzan, respectivamente, con «conducta deshonesta o fraudulenta por parte de aquellos que están en el poder» y «comportamiento deshonesto o ilegal por parte, especialmente, de gente poderosa». Moviéndose al unísono, continúan con nociones más profundas. Primero va de una transformación de pureza a degradación, por ejemplo, «una desviación del original o de lo que es puro o correcto» [cita traducida] (consulte Merriam-Webster). Luego, y en este contexto, aparece el significado arcaico de «descomposición», «putrefacción» y «podredumbre».

Las palabras en latín «corruptiō» y «corrumpere» son incluso más claras sobre este proceso de la transformación de descomposición, ya que a menudo están asociadas con las palabras «destruir» o «destrucción» en inglés. Por tanto, en el fondo, la corrupción se refiere al tipo de descomposición que conduce a la destrucción. Este significado fue lo suficientemente claro en los principales episodios históricos relacionados con la corrupción, como los reclamos de la Reforma Protestante sobre la Iglesia Católica, en particular su venta de indulgencias (es decir, reducir castigos por los pecados) y las explicaciones de los historiadores sobre la decadencia del Imperio romano. Tomemos este resumen de la obra más importante de Ramsay MacMullen sobre la caída de Roma: 

Está claro que siempre han existido el soborno y los abusos. Pero para los siglos IV y V se habían convertido en la norma: ya no eran abusos dentro de un sistema, sino un sistema alternativo en sí mismo. El nexo del dinero se antepuso a cualquier otro vínculo. Todo se compraba y vendía: cargos públicos... acceso a las autoridades en todos los niveles y, sobre todo, al emperador. La tradicional red de obligaciones se convirtió en un mercado de poder, regido solo por puros intereses personales.  El funcionamiento del Gobierno se distorsionaba de forma permanente y en gran escala (MacMullen, 1990).

Por ello, las manifestaciones de la corrupción varían desde sobornos y fraudes hasta transformaciones sociopolíticas de la mayor magnitud. Sin embargo, la corrupción no siempre conduce al colapso. A veces, la corrupción se concibe mejor como una forma deficiente de hacer las cosas cuando se considera que las formas éticamente superiores no se encuentran disponibles, son defectuosas o demasiado costosas. De no colapsar, la corrupción puede conducir a un patrón tenaz de comportamiento no ético que se sostiene y repite durante muchos años. Estas múltiples formas de entender la corrupción sugieren que es un concepto polivalente. Naturalmente, cubre una variedad de acciones cometidas por distintos actores en una variedad de contextos.  Más importante aún, desde un punto de vista basado en la definición, diferentes observadores caracterizarán el mismo caso de corrupción de diferentes formas según una variedad de factores, entre ellos sus valores, suposiciones, metas, culturas y conjunto de habilidades. Además, aceptar que existen diferentes formas de entender la corrupción y estar a la altura de este desafío puede ayudarnos a desarrollar una comprensión integrada y multidisciplinaria de ella. Asimismo, es importante preguntarnos: ¿qué clase de conducta podría relacionarse causalmente con todo, desde la deshonestidad hasta la caída de un imperio o sistema político?

La ley es quizá el mejor lugar para buscar definiciones concretas de acciones corruptas. Sin embargo, las diversas normas jurídicas también varían en su enfoque y aplicación. Las normas jurídicas son conocidas por sus formulaciones técnicas y complejas y por su susceptibilidad a múltiples interpretaciones por parte de abogados y jueces.  Las leyes penales internas articulan una comprensión razonable y concreta de la conducta corrupta, hacen que esa comprensión sea vinculante para todas las personas en el territorio nacional y pueden imponer sanciones a los delincuentes (para un análisis sobre las leyes nacionales contra la corrupción, consulte el Módulo 13 de la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Anticorrupción). Las convenciones internacionales han llevado esto aún más lejos, lo que refleja una perspectiva consensuada sobre lo que constituye un comportamiento corrupto (estas convenciones se analizan más a fondo en el Módulo 12 de la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Anticorrupción). Uno podría pensar que tal consenso sería difícil de alcanzar, dada la variedad de historias, culturas y sistemas legales en el mundo. Sin embargo, existe una perspectiva consensuada, que se expresa en la aceptación casi global de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), desde junio de 2019, a la que 186 Estados Parte se han unido. Una revisión de su avance en la implementación de la Convención sugiere la tipificación penal casi universal de ciertos actos que se definen en la Convención. 

Curiosamente, la CNUCC no define la corrupción como tal. Por el contrario, define actos específicos de corrupción e insta a los Estados Parte a tipificar penalmente estos actos en sus jurisdicciones. Esta decisión es en parte el resultado de la dificultad de definir la corrupción. También proviene del hecho de que la corrupción va desde un solo caso de soborno de un funcionario de bajo rango hasta la transformación de una democracia en una cleptocracia (es decir, el gobierno de líderes corruptos que explotan a las personas y los recursos naturales a fin de aumentar sus riquezas personales y poder político). Esto tiene paralelo con otros instrumentos internacionales que abordan delitos mundiales, como la delincuencia organizada y el terrorismo, donde la comunidad internacional no concuerda con una definición del concepto global pero aborda este asunto al definir actos específicos (para un análisis sobre instrumentos internacionales que aborden la delincuencia organizada y el terrorismo, consulte la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Delincuencia Organizada y la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Lucha contra el Terrorismo).

Las acciones ilegales que la CNUCC define como delitos de corrupción incluyen:

  • Soborno en el sector público y privado (artículos 15, 16 y 21)
  • Malversación en el sector público y privado (artículos 17 y 22)
  • Tráfico de influencias (artículo 18)
  • Abuso de funciones (artículo 19)
  • Enriquecimiento ilícito (artículo 20)
  • Lavado de dinero (artículo 23)
  • Encubrimiento (artículo 24) y obstrucción de la justicia (artículo 25) relacionados con los delitos anteriores

La articulación legal concreta de estos delitos es compleja. Por ejemplo, el artículo 15 de la CNUCC define el soborno como «la promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales». La definición es difícil de digerir, incluso para los estudiantes de Derecho. El artículo 21 de la CNUCC aplica el mismo lenguaje técnico a los actores del sector privado. Sin embargo, la esencia del delito — dinero o cualquier otra cosa de valor que se intercambia por beneficios otorgados por actores políticos o económicos — no es difícil de entender.   Tampoco es difícil de entender el efecto del delito — eludir los procedimientos legales al subastar poder político o económico al mejor postor.  Lo mismo ocurre con la malversación y la apropiación indebida de bienes: más allá de su compleja formulación jurídica, lo esencial es que alguien a quien se le ha confiado algo de valor (como bienes, fondos o inversiones) se apropia de ello o lo envía a algún tercero a costa de otros. Por tanto, es una combinación de traición y hurto. El artículo 19 de la CNUCC define el delito de abuso de funciones. En este delito se podrían tipificar situaciones como el patrocinio (uso de los recursos del Estado para recompensar a las personas por su respaldo en las elecciones), el nepotismo (trato preferencial de los familiares), el clientelismo (ofrecer puestos de trabajo y otros beneficios a amigos o colegas de confianza) y la sextorsión (demanda de favores sexuales como forma de pago), todos los cuales socavan una toma de decisiones independiente o democráticamente representativa y los procesos justos y competitivos en la formación o la dotación de personal de los gobiernos. Al igual que los delitos de soborno y malversación, estas formas de corrupción destruyen la transparencia, la rendición de cuentas y el Estado de derecho en gran medida. Y no es solo su efecto, sino también su objetivo y propósito. Para un mayor análisis de los delitos que define la CNUCC y las obligaciones corolarias de los Estados que son parte de la Convención, consulte el  Módulo 12 de la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Anticorrupción. 

Si bien es útil tener una lista claramente definida de delitos de corrupción, parece que, sin una definición más general de lo que es, no puede hacerse el estudio de la corrupción. Por ejemplo, el Banco Mundial (1997) define la corrupción como el «uso del cargo público en beneficio propio». Esta definición se enfoca en la corrupción en el sector público o aquella que involucra a funcionarios públicos, privados o políticos. Sin embargo, el sector privado no necesariamente está excluido, ya que a menudo se relaciona con el sector público, sobre todo mediante la adjudicación de contratos.  De hecho, las personas en las industrias privadas a menudo sobornan a los agentes del sector público y, por lo general, la corrupción se da cuando se superponen el patrimonio privado y el poder público (Rose-Ackerman y Palifka, 2016). Asimismo, la definición de corrupción anterior puede excluir los casos en que la persona que acepta un soborno trabaje en el sector privado (lo que a veces se denomina «corrupción en el sector privado» o «corrupción privada»).

Alejándose de la definición que se centra en los cargos públicos, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) considera la corrupción como «el abuso de un cargo en el sector público o privado para beneficio personal» y la organización no gubernamental (ONG) Transparencia Internacional (TI) la define como «el abuso del poder encomendado en beneficio propio». La referencia a «cargo en el sector privado» y «poder encomendado», en lugar de «cargo público» o «poder público», representa avances importantes porque cubren los tipos de corrupción que no involucran exclusivamente a políticos, burócratas o poder público. Por ejemplo, los inversionistas y las juntas directivas pueden encomendar el poder al director general o al director financiero de una compañía, y la corrupción se da cuando tal figura acepta un soborno, malversa fondos, exige favores sexuales o toma decisiones perjudiciales por un conflicto de intereses. No debe importar si el poder del cual han abusado fue técnicamente público o no. 

Además, en los últimos cuarenta años se han difuminado cada vez más los límites entre lo público y lo privado, a medida que se ha extendido por todo el mundo la tendencia a la privatización, liberalización y austeridad del Gobierno. ¿Las prisiones, fuerzas de seguridad, universidades, centros de salud, empresas de medios de comunicación, residencias de ancianos o estacionamientos de propiedad y administración privada ejercen realmente el poder del sector privado? El abuso del «poder encomendado» comprende todos los casos de corrupción, independientemente de si la persona acepta un soborno o si participa en actividades de malversación en el sector público o privado.  Incluso comprende la corrupción en la esfera religiosa privada, por ejemplo, la malversación de fondos por parte de alguien investido de autoridad en un lugar de culto. Cabe mencionar en este contexto que la CNUCC define «funcionario público» como cualquier persona que ejerce una función pública. Por tanto, los delitos que se limitan a los funcionarios públicos considerados por la CNUCC, como el tráfico de influencias (artículo 18) o el abuso de funciones (artículo 19), aplican a las personas que trabajan en empresas de propiedad privada que brindan servicios de naturaleza pública.

La literatura sobre la definición de corrupción a veces se refiere a los conceptos de corrupción leve, corrupción en gran escala y captura del Estado, aunque la CNUCC no define estas categorías. La «corrupción leve» se refiere a los casos aislados de corrupción que no involucran a la cúpula de la dirección del Gobierno o a las estructuras de poder económico. Este tipo de corrupción a menudo se contrasta con la «corrupción en gran escala». Una vez que la corrupción impregna las estructuras directivas, puede dar lugar a formas más institucionalizadas, como la «captura del Estado», en la que las élites sociales (por lo general, las élites económicas en la actualidad) influyen para que los Gobiernos funcionen de acuerdo a sus propósitos, en detrimento de aquellos del público general. En términos generales, un acto de captura del Estado surge «cuando las leyes, elaboradas formalmente y aprobadas adecuadamente por el Poder Legislativo o el Parlamento, otorgan beneficios de manera corrupta» (Graycar, 2015, pág. 88). Inicialmente, el término se vinculaba a las élites empresariales que aprovechaban los recursos estatales en beneficio propio. Hellman y Kaufmann (2001) definieron la captura del Estado como «los esfuerzos de las empresas para dar forma a las leyes, políticas y regulaciones del Estado en beneficio propio al otorgar a los funcionarios públicos ganancias privadas indebidas». Los intereses poderosos del sector privado pueden influir (o sobornar) en los funcionarios y parlamentos para redactar leyes, por ejemplo, que le otorguen acceso legal a la explotación de los recursos naturales. No existe relación entre la captura del Estado y el tipo de régimen de un país; sin embargo, es más probable que ocurra en países con economías en transición donde los Estados están (re)construyendo las instituciones.  No obstante, la captura del Estado también puede ocurrir en países con democracias maduras y bien desarrolladas, especialmente, en casos que involucran a grupos de presión que trabajan en nombre de compañías o asociaciones industriales. Cuando tales grupos de presión, explica Graycar, «buscan que se redacten leyes para favorecer sus actividades o para poner en desventaja a sus competidores, surgen preguntas sobre si esto es parte del proceso democrático de la representación de intereses, o si las decisiones y reglamentos han sido comprados». (Graycar, 2015, pág. 89)

Los académicos que se enfocaron en la corrupción en los países de Europa Central y Oriental llamaron la atención sobre el hecho de que un Estado puede ser capturado por las élites políticas, es decir, los partidos políticos, para su propio beneficio (Mungiu-Pippidi, 2006; Innes, 2013). De manera similar, Fazekas y Toth (2016, pág. 320) entienden la captura del Estado como «una estructura de red diferente en la que los elementos corruptos se agrupan alrededor de las partes del Estado, lo que les permite actuar colectivamente en pos de sus objetivos personales y en detrimento del interés público». Aunque en teoría el Estado puede ser capturado por empresas o por partidos políticos, en la práctica no existe un límite establecido entre estas dos formas de capturar el Estado. En este contexto, se observa que Wallis (2006, pág. 25) distingue entre la corrupción sistemática, cuando la política corrompe la economía, y la corrupción venal, cuando la economía captura a la política.

 
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