Este módulo es un recurso para los catedráticos  

 

Prevención de la corrupción en el sector público

 

Como la CNUCC lo reconoce en su artículo 5, los principios fundamentales asociados con la prevención de la corrupción en el sector público son el Estado de derecho, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas. En los artículos 7 y 8, la CNUCC requiere que los Estados establezcan medidas específicas que aseguren una adhesión a estos principios. Tales medidas incluyen adoptar sistemas basados en el mérito para reclutar y promover a los servidores públicos, implementar criterios para la elección de cargos públicos, mejorar la transparencia del financiamiento de los partidos políticos, prevenir los conflictos de intereses, promover códigos de conducta para el sector público y establecer sistemas para la declaración de activos. Medidas adicionales para prevenir la corrupción, propuestas en los artículos 10 y 13 de la CNUCC, incluyen promover la participación de las partes interesadas y el Gobierno abierto. A continuación, se discuten estas y otras medidas que pueden prevenir la corrupción en el sector público.

Otros módulos de la serie de módulos universitarios de E4J sobre la Lucha contra la Corrupción también abordan cómo se previene la corrupción. En particular, el Módulo 12 discute acerca de la CNUCC y otros instrumentos multilaterales que abordan la corrupción en el sector público al, por ejemplo, requerir a los Estados que adopten medidas preventivas. Por otro lado, el Módulo 13 ilustra cómo las medidas de prevención de la corrupción forman la base de las políticas y esfuerzos nacionales de lucha contra la corrupción.  Las medidas que mejoran la integridad y ética públicas están disponibles con más detalle en el  Módulo 13 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Integridad y Ética.

Códigos de conducta

Los mecanismos de prevención de la corrupción a menudo empiezan con reglas que prohíben ciertos tipos de conducta. Estas reglas incluyen prohibiciones legales contra la corrupción y sanciones penales y civiles dirigidas tanto al sector público como al privado (Williams-Elegbe, 2012). También incluyen códigos de conducta y ética para los funcionarios públicos. De acuerdo con el artículo 8 de la CNUCC, tales códigos se usarán para promover los estándares personales (integridad, honestidad y responsabilidad) y las responsabilidades profesionales para un desempeño de las funciones públicas correcto, imparcial, honorable y apropiado. Los códigos son una guía para los funcionarios públicos sobre cómo comportarse en relación a estos estándares y cómo pueden ser hallados responsables de sus actos y decisiones. Además de la CNUCC, otras iniciativas de organizaciones regionales e internacionales también reconocen y promueven la implementación de códigos de conducta. Un ejemplo de esto es el Código de conducta internacional para funcionarios públicos que la Asamblea General de la ONU adoptó en 1996.

Sistemas de recompensas e incentivos

A un nivel básico, todos los países deberían establecer un sistema que recompense el comportamiento apropiado y penalice el comportamiento corrupto en el sector público. El sistema debería incluir motivaciones extrínsecas, como un salario decente y nombramientos y ascensos basados en el mérito. Las investigaciones de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, 2017) sugieren que no existe una correlación entre los salarios bajos de los funcionarios públicos y la corrupción en todos los países, pero que, en algunos casos, los salarios más altos y los nombramientos y ascensos basados en el mérito están asociados con una probabilidad menor de que se acepten pagos ilegales. En términos de motivaciones intrínsecas, una moral alta de los empleados es crucial para que los esfuerzos de lucha contra la corrupción puedan tener éxito, y hay una tolerancia menor a la corrupción entre personas que se encuentran satisfechos con su trabajo (Kwon, 2014). Las sanciones al comportamiento corrupto están incluidas en las leyes anticorrupción de muchos países, y las investigaciones han demostrado que, en algunos casos, las sanciones más altas o duras a los comportamientos corruptos pueden llevar a una disminución de la corrupción en el sector público (Fisman y Miguel, 2007; Hasty, 2005).

Accesibilidad

Esto se refiere a la habilidad que todas las firmas tienen de acceder a las oportunidades de contratos con el Estado (OECD, 2016). Se requiere una accesibilidad completa para aumentar la competencia en las compras públicas y fomentar la participación de pequeñas y medianas empresas (PYMES) en las compras públicas. El acceso se fomenta reduciendo la burocracia inherente en el proceso de licitación, cuando se reduce el costo de la participación en las compras públicas y se racionaliza dicho proceso. Limitar la burocracia es particularmente importante en las compras públicas. El acceso a los contratos públicos por parte de las PYMES y otras empresas objetivo puede facilitarse mediante reglas que requieran que una porción de los contratos del Estado sea otorgada a PYMES, mujeres, minorías y otros grupos objetivo.

Gestión de recursos humanos

Las reglas y procedimientos de contratación, rotación, ascenso, profesionalización y capacitación de servidores públicos también juegan un rol en combatir la corrupción en el sector público. Por ejemplo, se espera que la rotación del personal en posiciones que son vulnerables a la corrupción ayude a prevenir que se formen relaciones corruptas y a romper relaciones corruptas establecidas. La rotación también puede generar menos incentivos para los agentes del sector privado de involucrarse en la corrupción, pues no existiría la garantía de que, en un futuro, el socio corrupto continúe en ese puesto en particular. El reclutamiento basado en el mérito es otro ejemplo del sistema de gestión de recursos humanos diseñado para disminuir la corrupción. El artículo 7 de la CNUCC estipula que el sistema de gestión de recursos humanos de la administración pública debe basarse en los principios de transparencia, integridad y eficiencia. Esto incluye el asegurar la preponderancia de criterios objetivos para el reclutamiento, retención, ascenso y retiro de funcionarios públicos, así como las oportunidades continuas de aprendizaje, remuneraciones y condiciones de trabajo adecuadas y equitativas para los empleados de la administración pública. Al igual que con las medidas anticorrupción, la rotación debe estar balanceada con otros asuntos, como el crear competencia y compromiso con el servicio público.

Participación ciudadana y de las partes interesadas

La rendición de cuentas en el sector público requiere que una serie de partes interesadas -como las oficinas anticorrupción, las organizaciones del sector privado, los usuarios finales, la sociedad civil, el mundo académico, los medios de comunicación y el público en general- participe en los procesos del sector público y, particularmente, en los procesos de adquisiciones (OECD, 2016). La participación ciudadana es especialmente importante a este respecto, incluyendo en el contexto de las compras públicas (Heroles, 2012; Landell-Mills, 2013). En algunos países, el reconocimiento de la importancia de la participación ciudadana en los procesos de compras públicas se refleja en la ley. Por ejemplo, las leyes de Mongolia y México convocan a la participación ciudadana en procesos de compras públicas (Parafina, 2015). Esto ha sido probadamente efectivo en México, en términos de reducir el costo de los contratos públicos (De Simone y Shah, 2012). La participación ciudadana y los esfuerzos de la lucha contra la corrupción se abordan en más detalle en el Módulo 10 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Lucha contra la Corrupción.

Los últimos 30 años han demostrado la fuerza de la acción ciudadana constante y organizada en campos como la conservación medioambiental y la rendición de cuentas públicas (Bohorquez y Devrim 2012, 26). Este modelo se puede replicar y ya se está adoptando en el contexto de la adquisición (Landell-Mills, 2013, 160) y hay ejemplos donde la ley o la sociedad civil requieren una participación ciudadana activa (Heroles, 2012). Por ejemplo, en Mongolia, la ley de adquisiciones establece coevaluadores de la sociedad civil en los procesos de licitación (Parafina, 2015). Igualmente, en México, se requieren «testigos de la sociedad» legalmente en todas las contrataciones grandes, y esto ha reducido los costos de los contratos públicos en México (Simone y Shah, 2012, 43).

Gobierno abierto y Gobierno electrónico

El artículo 10 de la CNUCC requiere que los Estados adopten procedimientos para la información pública y el acceso a ella. A este respecto, muchos países han establecido servicios de Gobierno electrónico que permiten el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en relación con las funciones y procesos gubernamentales, con el propósito de incrementar la eficiencia, transparencia y participación ciudadana (Naciones Unidas, 2016).Las TIC pueden mejorar la prestación de servicios públicos, generar confianza entre los ciudadanos y el Gobierno y contribuir a iniciativas de reforma en el sector público (OECD, 2005a). Las TIC se usan activamente para promover la integridad, particularmente en la compras públicas y en la gestión de las finanzas públicas, pues puede reforzar la transparencia, facilitar acceso a postores públicos y simplificar procesos administrativos (Naciones Unidas, 2016). Además, las TIC podrían ayudar a:

reducir la interacción directa entre los funcionarios encargados de las adquisiciones y las empresas... y permitir la detección de irregularidades y corrupción, tales como fraudes en las licitaciones, de una manera más fácil. La digitalización de los procesos de adquisición refuerza los controles anticorrupción internos y la detección de faltas a la integridad; de igual manera, brinda servicios de auditoría que pueden facilitar las investigaciones (OECD, 2016).

Un buen ejemplo de la promoción del acceso a la información es la Carta Internacional de Datos Abiertos, adoptada por 71 Gobiernos nacionales y locales en el mundo (aunque los países no occidentales sean la desproporcionada minoría) y refrendada por 49 organizaciones de la sociedad civil y sectores privados en septiembre de 2019. Consulte aquí para obtener una lista actual de la naciones que han adoptado la Carta Internacional de Datos Abiertos. La información del gobierno que se comparte como parte de la Carta Internacional de Datos Abiertos debe cumplir con seis principios: los datos deberían ser: 1) abiertos por defecto; 2) precisos; 3) comprensibles; 4) accesibles y usables; 5) comparables; y 6) interoperables (siguiendo estándares internacionales de datos). Los datos deben diseñarse de manera que fomenten una mejor gobernanza y la participación ciudadana, y deben promover el desarrollo inclusivo y la innovación (consulte sobre los principios de la Carta Internacional de Datos Abiertos aquí). Otro ejemplo de un país que ha adoptado la Carta Internacional de Datos Abiertos es Ucrania, donde se lanzó un sistema online y de libre acceso llamado ProZorro en 2015 para asegurar que los documentos e información relacionados a las compras públicas fueran accesibles para la sociedad civil. ProZorro ha tenido un impacto mensurable en el ahorro de millones de euros para el Gobierno y en el aumento de las licitaciones para la adjudicación de contratos en un 50 por ciento ( Carta Internacional de Datos Abiertos, 2018, pág. 4). En lo que respecta a las compras públicas, la Unión Europea ha adoptado la directiva 2014/24/EU, la cual requiere publicar todas las licitaciones públicas cuyos contratos sobrepasen cierto valor en el Suplemento del Diario Oficial de la Unión Europea (consulte el capítulo 3, sección II: Publicación y transparencia aquí y un resumen aquí). Tales requerimientos legales y esfuerzos por ofrecer plataformas de información abierta son cruciales para prevenir oportunidades de corrupción.

A fin de ayudar y darle al gobierno apoyo y conocimiento técnico sobre cómo implementar iniciativas de datos abiertos, el Programa de Datos Abiertos para el Desarrollo (OD4D) ofrece numerosos recursos y programas de capacitación. La guía abierta anticorrupción de la OD4D, por ejemplo, presenta el uso de datos abiertos para promover y reforzar los esfuerzos de lucha contra la corrupción. Moldavia es un ejemplo del uso de la OD4D por parte de los países. El  sitio web AflaMD describe gastos planeados destinados a todas las escuelas en Moldavia, aumentando la transparencia de los gastos en educación pública y permitiendo que los ciudadanos y las OSCs entiendan mejor y estudien el gasto público en escuelas y recursos educacionales del Ministerio de Educación de Moldavia.

Gestión de conflictos de intereses

Los conflictos de intereses pueden conducir a la corrupción; por tanto, tales conflictos necesitan ser divulgados y abordados de manera que se pueda prevenir caer en ella. En general, los conflictos de intereses se abordan mediante requerimientos financieros y de declaración patrimonial, códigos de conducta y otras regulaciones, como prohibir a los funcionarios públicos trabajar en el sector privado por cierto periodo de tiempo después de haberse retirado del servicio público. El propósito de estas medidas es requerir a los funcionarios públicos que se abstengan de tomar decisiones que conduzcan a un conflicto posible o real (Mattarella, 2014).

La mayoría de los sistemas modernos de declaración de activos e intereses se desarrollaron después de la adopción de la CNUCC, en respuesta a los requerimientos del artículo 8 de la Convención para evitar posibles conflictos de intereses en el futuro, facilitar la gestión de tales conflictos y asegurar que los funcionarios públicos corruptos no puedan ocultar los ingresos de cualquier actividad ilegal (Naciones Unidas, 2018). Las medidas de datos abiertos, discutidas en la sección anterior, también se pueden usar para facilitar el procedimiento de declaración de activos para funcionarios públicos. Adicionalmente, hacer que la información sea de fácil acceso para temas como la declaración de activos y los procesos de licitación en las compras públicas anima a los periodistas e investigadores a analizar la información y sectores de la sociedad que a menudo son vulnerables a la corrupción. Para más información sobre cómo las declaraciones patrimoniales pueden usarse como una herramienta anticorrupción, consulte este estudio de Kotlyar y Pop (2016) comisionado por el Banco Mundial.

Ambiente propicio para el cumplimiento

En relación a asegurar el cumplimiento de las reglas y normas anticorrupción en el sector público, las maneras comunes de crear un ambiente propicio para el cumplimiento son los «empujoncitos» y programas de capacitación. La teoría del empujoncito fue popularizada por Thaler y Sunstein (2008), quienes la definieron como:

cualquier aspecto de la arquitectura de las decisiones que altera la conducta de las personas de una manera predecible sin prohibir ninguna opción ni cambiar de forma significativa sus incentivos económicos. Para que se pueda considerar como un empujoncito, debe ser fácil de implementar y rentable. Los empujoncitos no son órdenes. Colocar la fruta de forma muy visible es un empujoncito. Prohibir la comida chatarra no lo es.

La teoría del empujoncito supone que, cuando se enfrentan a una decisión, es más probable que las personas tomen una opción por defecto y, así, presentar alternativas simples al momento de tomar decisiones puede alterar el comportamiento sin una exigencia de estricto cumplimiento.

En el contexto de la corrupción, el concepto de rendición de cuentas del ambiente ( ambient accountability) lleva la teoría del empujoncito un poco más allá y usa «el espacio físico y el ambiente construido para empoderar a las personas, ayudarlas a entender/defender sus derechos y detener la corrupción justo allí donde importa -ideas, inspiración, evidencia de pegatinas, murales y carteles, hasta interfaces de retroalimentación, pantallas urbanas e intervenciones arquitectónicas-». (Zinnbuer, 2012). Las capacitaciones acerca de la lucha contra la corrupción y ética son comunes en el sector público y en áreas especializadas, como las compras públicas -la idea es concientizar a los funcionarios sobre las reglas, las áreas de riesgo y las medidas que se deben tomar cuando se encuentren en un dilema ético- (OECD, 2007a). La gestión de integridad y ética se distcute con más detalle en los Módulos 11, 13 y 14 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Integridad y Ética.

Monitoreo y supervisión

El monitoreo se puede dar en forma de auditorías, de medidas de transparencia que brinden la información necesaria para que el sector público se haga responsable y de monitoreo de la sociedad civil. La investigación de Di Tella y Schargrodsky (2003) demuestra que las auditorías en hospitales públicos en Argentina redujeron el costo de suministros médicos en un 15 por ciento, y Bobonis, Fuertes y Schwabe (2016) muestran que las auditorías redujeron la corrupción municipal en 67 por ciento en Puerto Rico. El tipo y naturaleza de la supervisión sobre el proceso de adquisición, por ejemplo, depende de una evaluación de riesgos del ambiente de adquisición. Los mecanismos de control pueden, por tanto, servir como herramientas de gestión de riesgos, siempre y cuando sean «congruentes e incluyan procedimientos claros que respondan a sospechas creíbles de infracciones a las leyes y reglamentos y que faciliten las denuncias ante las autoridades competentes sin temor a represalias» (OECD, 2016).

Rendición de cuentas y escrutinio (el principio de los cuatro ojos)

El principio de los cuatro ojos se refiere a un requerimiento para que algunas actividades o decisiones del sector público deban ser aprobadas por al menos dos personas. El principio de los cuatro ojos es una herramienta para el monitoreo y una rendición de cuentas más alta, y opera sobre la base de que es más difícil corromper a dos personas que a una (Bodenschatz e Irlenbusch, 2019), aunque tal vez este no sea el caso en las sociedades sistemáticamente corruptas (Williams-Elegbe, 2018).

 
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