Este módulo es un recurso para los catedráticos  

 

Investigación de la corrupción

 

El manejo de denuncias como una condición previa para el éxito de las investigaciones

Una vez que se presenta una denuncia de corrupción (por parte de los denunciantes, los ciudadanos, las empresas o los periodistas), su manejo adecuado es fundamental para la lucha efectiva contra la corrupción. Esto es así independientemente de si la corrupción denunciada conduce en última instancia a sanciones penales o se aborda a nivel interno. La forma en la que los organismos manejan las denuncias de corrupción es crucial porque afecta al caso inmediato y establece impresiones sobre si las denuncias se toman en serio, de manera que determina si otros se acercarán a denunciar en el futuro. Cuando las personas toman la decisión de denunciar un caso de corrupción, quieren estar seguras de que su denuncia será tomada en serio y de que denunciar el hecho no arriesgará su seguridad o la seguridad de sus familiares y colegas. En particular, quieren tener la certeza de que se tomarán medidas cuando sea necesario. Por ejemplo, la UNODC (2017, pág. 17) encontró que, en Nigeria, entre los incidentes de sobornos denunciados por los ciudadanos, más de un tercio de los casos no fueron seguidos (33,7 %) y solo el 17,6 % de los casos denunciados dieron lugar al inicio de un procedimiento formal contra el funcionario público en cuestión. Según las personas a las que se les ha pedido que paguen sobornos en el país, la principal razón para no informar a las autoridades fue la percepción de que las denuncias no se atenderían (UNODC, 2017).

Como parte de una agenda más amplia para combatir la corrupción, es importante que las autoridades responsables, tanto internas como externas a las organizaciones, desarrollen sistemas claros y transparentes para recibir y tramitar las denuncias de corrupción. Sin estos sistemas, el proceso de investigación de la corrupción será, en el mejor de los casos, descuidado. Cuando se evalúan o crean dichos sistemas, existen varias consideraciones.

En primer lugar, todo sistema que se utilice para tratar las denuncias ya sea en el sector público o en el privado, debe cumplir ciertas normas de calidad y equidad. Después de todo, las organizaciones tienen el deber de cuidar de las personas que se comprometen con ellas.

En segundo lugar, las organizaciones y los Gobiernos deben proporcionar información al público sobre lo que se puede denunciar, a quién, cómo se debe hacer y qué sucede con las denuncias luego. La entidad correcta ante la que se pueden denunciar los casos de corrupción variará según los distintos países y contextos. Las denuncias de corrupción dentro de una organización, por ejemplo, generalmente deben hacerse primero a un supervisor o a un funcionario de ética de la compañía, mientras que las denuncias de corrupción en la sociedad civil pueden hacerse de forma directa a la Policía o a la comisión de lucha contra la corrupción apropiada. Se debe brindar orientación en estos temas a los empleados como posibles denunciantes y a las organizaciones como posibles receptores de las denuncias de corrupción. En Australia, por ejemplo, la Agencia de la Oficina del Defensor del Pueblo de la Mancomunidad elaboró la Guía de la Ley de Divulgación de Interés Público de 2013 , en la que se explica cómo las organizaciones deben manejar las inquietudes que reciben.

En tercer lugar, deben existir procedimientos claros respecto a cuándo las denuncias se pueden manejar de forma interna en las organizaciones y cuándo deben ser investigadas por un órgano externo, como un organismo de lucha contra la corrupción o la Policía. Por cada incidente de presunta corrupción que se denuncie, una organización debe poder exponer claramente las razones por las que decidió o no abrir una investigación. Las limitaciones de recursos, personal y tiempo hacen que no se puedan investigar todas las denuncias de corrupción, sin embargo, sin un protocolo sobre cómo determinar qué denuncias merecen ser investigadas, las organizaciones y los Estados corren el riesgo de seleccionar los casos por investigar arbitrariamente o, peor aún, de seleccionar los casos que más les convengan. Si una organización o Gobierno se comporta de manera arbitraria o en beneficio propio durante la investigación de un caso de corrupción, tanto los empleados como el público perderán la confianza y el sistema se degradará.

Finalmente, las organizaciones deben encontrar formas de prevenir la corrupción en el manejo de las denuncias de corrupción. La corrupción entre los responsables de recibir las denuncias puede suprimir información importante, frustrar los mecanismos de detección y perjudicar los esfuerzos de lucha contra la corrupción (Stapenhurst y Kpundeh, 1999, pág. 8).

Si bien existen diferentes métodos para tratar las denuncias de corrupción, a menudo dictados por regulaciones internas o leyes nacionales, la Organización Internacional de Normalización (ISO) ofrece una buena norma. La norma ISO 37001 (sistema de gestión antisoborno ) especifica una serie de medidas para ayudar a las organizaciones a prevenir, detectar y enfrentar el soborno, incluyendo el establecimiento de procedimientos de denuncia e investigación.

Propósito y principios de la investigación

Una vez que las acusaciones de corrupción se presentan ante la entidad apropiada, es crucial que se lleve a cabo una investigación exhaustiva e imparcial. Dependiendo del acto de corrupción que se exponga, las investigaciones se pueden manejar de manera interna por parte de la organización (disciplinaria) o externa (a través de procedimientos regulatorios o penales). El propósito de la investigación es decidir si se deben tomar medidas de respuesta y, de ser así, qué medidas se deben adoptar. El Manual de las Naciones Unidas sobre medidas contra la corrupción para investigadores y fiscales (2004, pág. 45) identifica cuatro respuestas clave frente a la corrupción:

  1. enjuiciamientos penales o administrativos, los cuales pueden resultar en encarcelamiento, multas, órdenes de restitución u otras sanciones;
  2. medidas disciplinarias de carácter administrativo, las cuales pueden resultar en la adopción de medidas relacionadas con el empleo, como el despido o la degradación;
  3. inicio o fomento de procedimientos civiles en los que los afectados directos (o el Estado) tratan de recuperar las ganancias de la corrupción o solicitan una indemnización civil, y
  4. medidas correctivas, como volver a capacitar a las personas o reestructurar las operaciones de modo que se reduzcan o eliminen las oportunidades de corrupción (pero sin tratar necesariamente de disciplinar a los implicados).

Para cada una de estas cuatro respuestas, se deben reunir y evaluar las pruebas de corrupción mediante una investigación. Debido a la naturaleza única de la corrupción, las investigaciones a menudo requieren una considerable pericia, conocimientos, experiencia y solidez organizacional (Kiyono, 2013, pág. 1). Estas investigaciones pueden ser internas (dentro de la organización) o externas (p.ej., una investigación penal). Independientemente de que una investigación se lleve a cabo de manera interna o externa, todas deben considerar cómo mantener la protección de las partes involucradas, la confidencialidad y la imparcialidad. Los propios investigadores deben esforzarse por considerar todas las pruebas, cumplir los requisitos probatorios razonables y proteger a los testigos en la medida de lo posible (UNODC, 2004, 18-19). Durante la Conferencia de Investigadores Internacionales de 2003, se determinó que las siguientes 10 directrices eran cruciales para cualquier actividad de investigación (UNODC, 2004, pág. 45) :

  1. La actividad investigadora debe incluir la recolección y el análisis de documentos y otros materiales, la revisión de los bienes y locales de la organización, las entrevistas a los testigos, las observaciones de los investigadores y la oportunidad de que los sujetos respondan a las denuncias.
  2. La actividad investigadora y las decisiones críticas deben ser documentadas regularmente con los gerentes del funcionario encargado de la investigación.
  3. La actividad investigadora debe requerir la examinación de todas las pruebas, tanto inculpatorias como exculpatorias.
  4. Las pruebas, incluidos los testimonios corroborativos y las pruebas forenses y documentales, deben ser objeto de validación. En la medida de lo posible, las entrevistas deben ser realizadas por dos investigadores.
  5. Los documentos probatorios deben ser identificados y archivados, con la designación del origen del documento, el lugar y la fecha, y el nombre del investigador que las archiva.
  6. Las pruebas que se vayan a usar para las audiencias judiciales o administrativas deben ser protegidas y se debe mantener la custodia.
  7. La actividad investigadora no debe ser inconsistente con las normas y los reglamentos de la organización, y debe prestar la debida atención a las leyes aplicables del Estado en el que se realizan dichas actividades.
  8. El investigador puede utilizar informantes u otras fuentes de información, y podría asumir la responsabilidad de los gastos razonables por dichos informantes o fuentes.
  9. Las entrevistas deben realizarse en la lengua materna de la persona que está siendo entrevistada con ayuda de un intérprete independiente, a menos de que se acuerde de otra manera .
  10. El investigador puede pedir asesoría sobre las normas legales, culturales y éticas relacionadas con una investigación.

Estas diez directrices permiten comprender las complejidades de las investigaciones sobre la corrupción y las numerosas consideraciones que los investigadores deben tener en cuenta. Además, estas directrices indican lo largas y costosas que pueden ser las investigaciones. Esta es una consideración fundamental en muchos países en los que los recursos para combatir la corrupción pueden ser limitados. Para mayor información sobre el proceso de investigación, consulte el Manual de las Naciones Unidas sobre medidas contra la corrupción para investigadores y fiscales (UNODC, 2004, pág. 45).

Las investigaciones internas frente a las investigaciones externas

Los casos de corrupción en las organizaciones y los organismos gubernamentales suelen descubrirse primero a nivel interno. Los trabajadores de la organización suelen tener mejor acceso a la información y mejores conocimientos fundamentales para identificar los casos de corrupción. De esta manera, los empleados suelen ser los más indicados para identificar los errores o los patrones que se han pasado por alto e informar a los supervisores. Considere el caso de cómo la contralora de la ciudad de Dixon, Rita Crundwell, fue descubierta robando dinero de la ciudad por un compañero de trabajo (consulte el caso que se describe a continuación).

Por lo general, las organizaciones desean combatir la corrupción interna y cooperar con las investigaciones. Incluso muchas organizaciones han designado funcionarios de ética para ayudar a los empleados en casos de conflicto de intereses o de corrupción. Un análisis útil sobre la forma en que las empresas realizan investigaciones está disponible en Programa anticorrupción de ética y cumplimiento para las empresas: Guía práctica de la UNODC (2013, pág. 41). Sin embargo, la capacidad de las diferentes organizaciones para realizar investigaciones internas sobre la corrupción es muy diversa. Las organizaciones más grandes, por ejemplo, pueden tener un departamento o una unidad interna cuya función es investigar, pero este proceso puede ser más complicado en las organizaciones más pequeñas donde todos se conocen. En tal caso, puede ser útil llamar a partes externas y neutrales para que ayuden en el proceso de investigación.

Cuando se lleva a cabo una investigación interna en una organización, existen una serie de sanciones que se pueden aplicar, como el despido o la degradación, el descuento de sueldo o la ejecución de una capacitación obligatoria o la presentación de la denuncia. Sin embargo, si existen pruebas de un delito penal, la organización tendrá que decidir si realizará una autodenuncia sobre el incidente de corrupción (consulte el análisis anterior sobre la autodenuncia). Si la organización no realiza una autodenuncia, puede ser muy difícil descubrir y exponer la corrupción, a menos que un denunciante o un periodista denuncie el asunto, o que una auditoría detecte el problema. En principio, también podría haber casos de investigación proactiva por parte de los organismos encargados de hacer cumplir la ley o los órganos de lucha contra la corrupción. La forma más común de investigación externa es la investigación penal.

Investigaciones penales

Los procedimientos penales solo pueden utilizarse para combatir la corrupción cuando los actos de corrupción específicos ya se han tipificado como delito según las leyes de un país. La mayoría de los sistemas jurídicos exigen un mayor peso de las pruebas en los casos penales que en los casos civiles (Abdelsalam, 2017). Por ejemplo, en muchos sistemas jurídicos, para condenar a una persona por un delito, cada parte del delito debe probarse más allá de toda duda razonable. Así, aunque a una persona se le haya ordenado pagar una indemnización por daños y perjuicios a raíz de un caso civil, ello no significa que existan pruebas suficientes para que esa persona sea condenada penalmente. Es muy difícil recolectar pruebas para los casos penales, particularmente los casos de corrupción a gran escala, y a menudo requieren de investigaciones largas. Según el país y el contexto, las investigaciones penales pueden estar a cargo de diversos organismos, entre ellos, aunque no exclusivamente, la Policía, las comisiones especializadas en la lucha contra el delito, comisiones reales y órganos regulatorios.

En muchas jurisdicciones, los órganos policiales y especializados en la lucha contra la delincuencia desempeñan un papel fundamental en la investigación y la prevención de la corrupción. Una vez que estos organismos reciben una denuncia de corrupción, deben evaluar si pueden construir un caso que se ajuste al umbral probatorio requerido. Si emprenden una investigación, deben reunir pruebas del delito a partir de testigos, registros y muchas otras fuentes. La Policía y las comisiones de lucha contra la corrupción tienen a su disposición considerables facultades de investigación, entre ellas: la incautación de artículos y documentos, el interrogatorio de testigos, la grabación de testimonios, etc. Durante todo el proceso de investigación, es de suma importancia que estos organismos se adhieran a las políticas de confidencialidad y a los procedimientos legales necesarios para que la investigación no se vea comprometida.

Además, en muchas investigaciones de corrupción es fundamental que los miembros del equipo de investigación tengan conocimientos especializados para ayudar en la investigación y analizar la información a medida que se descubre. En algunos países se han establecido unidades especialmente capacitadas que se centran exclusivamente en la investigación de los delitos de corrupción. En otros países, existen comisiones especializadas en la lucha contra la corrupción para encargarse del complejo y largo proceso de investigación especializada que es necesaria para los casos de corrupción.

Diferenciar entre las investigaciones internas y externas ofrece un marco analítico útil, pero es importante reconocer que, cuando existe la sospecha de que un individuo es corrupto dentro de una organización, tanto los procesos internos como los externos pueden iniciarse de manera simultánea, como sucede a menudo. Un ejemplo de un caso con elementos de una investigación interna y penal sobre la corrupción es el caso en los Estados Unidos de Rita Crundwell, contralora de Dixon, Illinois (consulte Carozza, 2018; y McDermott, 2012). En 2011, mientras Crundwell estaba de licencia laboral no remunerada como contralora de la ciudad de Dixon, su compañera de trabajo, Swanson, descubrió que había estado depositando grandes sumas de dinero de la ciudad en una cuenta no oficial (Carozza, 2018). Tras una revisión de las cuentas, Swanson tomó medidas internas en la ciudad de Dixon para informar a su superior, el alcalde de Dixon. El alcalde, a su vez, revisó las pruebas de corrupción y decidió llamar a la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) (Carozza, 2018). En este punto se inició una investigación penal.

La FBI solicitó bajo orden judicial los registros bancarios y descubrió millones de dólares de transacciones ilegales. Según NPR Illinois, durante los 20 años que Crundwell trabajó para la ciudad, consiguió robar aproximadamente un tercio del presupuesto de la ciudad cada año, fugándose con un total de más de $ 53 millones (McDermott, 2012). Luego de una larga investigación, la FBI compiló un caso penal y civil contra Crundwell y fue condenada a 19 años y siete meses de prisión (McDermott, 2012). Durante la investigación federal, la ciudad de Dixon llevó a cabo su propio proceso interno y decidió despedir a Crundwell (Carozza, 2018). Este caso es un ejemplo de cómo se pueden poner en marcha numerosos procesos internos y externos durante las investigaciones de corrupción. Como resultado, la ciudad de Dixon recuperó $40 millones. Para obtener más información sobre este caso, consulte el documental All the Queen's Horses .

 
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